L'opera si avvale del pregevole contributo di autori di chiara fama (esponenti del mondo accademico, giurisdizionale, istituzionale e professionale) e di quello di più giovani e valenti specialisti del settore dei contratti pubblici, con la competente direzione di Maria Alessandra Sandulli e Rosanna De Nictolis in una materia estremamente complessa e articolata. Prende spunto dal nuovo codice dei contratti pubblici del 2016 aggiornato alle riforme del 2019, utilizzandolo come "linee guida" senza però essere legato strettamente ed esclusivamente ai contenuti di norme di incerta durata, trattando in modo sistematico gli istituti e le problematiche che afferiscono al comparto dei contratti pubblici e i principi, nazionali e comunitari, che lo governano, illustrandone, anche attraverso un'analisi dell'evoluzione normativa, dottrinaria e giurisprudenziale, le principali logiche e contraddizioni. Si propone di offrire agli studiosi e agli operatori una ricostruzione per quanto possibile organica e, laddove necessario, critica dei singoli istituti e delle relative regole, alla luce del diritto interno ed eurounitario, dando evidentemente conto delle principali elaborazioni dell'accademia e del foro e delle possibili soluzioni ai problemi che, a vario livello, essi pongono. Nel volume sono analizzati i Soggetti, la Qualificazione e le regole comuni alle procedure di gara.
INDICE SOMMARIO
DEL SECONDO VOLUME
Presentazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V
Piano dell’opera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXI
Autori del secondo volume . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXVII
Abbreviazioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . LI
Parte V
REGOLE COMUNI ALLE PROCEDURE DI AFFIDAMENTO
Capitolo 35
CONTRATTI MISTI DI APPALTO
(Gabriele Carlotti)
1. La nozione civilistica di contratto misto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
2. I contratti misti nel diritto pubblico e, in particolare, i contratti misti di
appalto. Le ragioni della disciplina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
3. Le vicende della disciplina dei contratti misti fino al d.lgs. n. 163 del 2006 . 7
3.1. La disciplina previgente: l’art. 14 del d.lgs. n. 163 del 2006 . . . . . . 9
4. Ricognizione delle fonti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
5. Gli appalti misti nelle direttive 2014/24/UE e 2014/25/UE: i “considerandoâ€. 14
5.1. Gli appalti misti nelle direttive 2014/24/UE e 2014/25/UE: le singole
disposizioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
5.2. Gli appalti dei settori speciali che riguardino più attività . . . . . . . . 23
5.3. Ulteriori considerazioni sulla disciplina sovranazionale . . . . . . . . 24
6. La disciplina degli appalti misti di appalto nel nuovo codice: l’art. 28 del
d.lgs. n. 50 del 2016 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
6.1. Segue: l’abrogato co. 13 dell’art. 28 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
6.2. Segue: la qualificazione nei contratti misti di appalto . . . . . . . . . . 40
7. Gli appalti misti concernenti aspetti di difesa o di sicurezza. Le previsioni
delle direttive e l’art. 160 del d.lgs. n. 50 del 2016 . . . . . . . . . . . . . . . . 41
8. Gli appalti misti nel settore dei beni culturali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
Capitolo 36
RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO
NEGLI APPALTI E
NELLE CONCESSIONI
(Carlo Saltelli)
1. La “nuova†figura del responsabile del procedimento negli appalti e nelle
concessioni: introduzione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
2. Segue: il suo progressivo distacco dall’archetipo di cui alla l. n. 241 del 1990. 53
3. Segue: le linee guida ANAC ed il loro superamento per effetto del d.l. n. 32
del 2019, convertito con modificazioni nella l. n. 55 del 2019 . . . . . . . . . 57
4. Segue: dal RUP all’Ufficio RUP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
5. La nomina del RUP: indispensabilità della funzione e obbligatorietÃ
dell’incarico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
6. I requisiti di professionalità e i compiti del RUP: la disciplina di dettaglio
delle linee guida ANAC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
7. Il RUP componente o presidente della commissione di gara . . . . . . . . . . 71
Capitolo 37
FASI DELLE PROCEDURE DI AFFIDAMENTO E
CONTROLLI SUI RELATIVI ATTI
Sezione I
Fasi delle procedure di affidamento
(Marco Lipari)
1. Premessa. La sequenza generale della procedura di affidamento: le innovazioni del codice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76
2. La fase eventuale di programmazione e pianificazione . . . . . . . . . . . . . 78
3. L’avvio della procedura e la decisione di contrarre. . . . . . . . . . . . . . . . 79
4. La fase di selezione soggettiva e oggettiva delle offerte. I sistemi di affidamento previsti dal codice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
5. Dall’aggiudicazione provvisoria alla proposta di aggiudicazione. . . . . . . . 83
6. La natura giuridica del provvedimento di aggiudicazione. L’evoluzione e la
ratio delle norme prima del codice del 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86
7. L’impugnazione dell’aggiudicazione e degli atti intermedi della procedura:
la soluzione del codice del 2016 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
8. L’organo competente all’adozione del provvedimento di aggiudicazione. Il
contenuto e la forma dell’atto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
9. La conclusione della fase di aggiudicazione e il principio di continuità della
gara . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
10. La sottofase della presentazione delle offerte: la disciplina generale . . . . . 94
11. L’efficacia meramente provvedimentale e non negoziale dell’aggiudicazione. 95
12. I vizi del procedimento di evidenza pubblica, dell’aggiudicazione e le conseguenze sul contratto: dalla tesi giurisprudenziale dell’annullabilità alla previsione legislativa dell’inefficacia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98
XXXII INDICE SOMMARIO DEL SECONDO VOLUME
13. Le obiezioni alla tesi dominante e le nuove tesi interpretative precedenti la
direttiva 2007/66/CE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102
14. Gli indirizzi interpretativi della giurisprudenza anteriori al d.lgs. n. 53 del
2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
15. La verifica dei requisiti dell’aggiudicatario e l’efficacia dell’aggiudicazione . 105
16. La fase di stipulazione del contratto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106
17. La tesi della natura pienamente costitutiva della stipulazione . . . . . . . . . 111
18. La stipulazione formale e le condizioni generali di contratto. L’evoluzione
della giurisprudenza. La natura giuridica dei capitolati generali . . . . . . . 112
19. La competenza alla stipulazione degli organi della stazione appaltante e la
rappresentanza delle parti. Le attribuzioni della dirigenza . . . . . . . . . . . 116
20. Il termine per la stipulazione. La tutela dell’aggiudicatario e della stazione
appaltante nelle ipotesi di omessa o ritardata stipulazione . . . . . . . . . . . 117
21. La salvezza del potere di autotutela . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120
22. Le fasi eventuali di approvazione e di controllo sul contratto . . . . . . . . . 126
23. Le regole formali della stipulazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127
24. Gli allegati tecnici, i piani di sicurezza. Altri aspetti documentali della
stipulazione. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
25. Gli adempimenti accessori alla stipulazione e le spese del contratto. . . . . . 132
Sezione II
Controlli sugli atti delle procedure di affidamento
(Piergiorgio Della Ventura)
1. Premessa. Inquadramento sistematico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136
2. I controlli sugli atti delle procedure di affidamento dei contratti pubblici . . 138
2.1. L’art. 33 del nuovo codice. L’approvazione della proposta di aggiudicazione e del contratto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138
2.2. Segue: il termine per l’esercizio dei controlli . . . . . . . . . . . . . . . 141
2.3. Controlli interni ed esterni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
3. I controlli sull’aggiudicazione. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145
3.1. L’approvazione della proposta di aggiudicazione . . . . . . . . . . . . 145
3.2. L’approvazione del contratto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147
3.3. I controlli sull’approvazione del contratto: il controllo della Corte dei
conti. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149
3.4. Segue: il controllo della Ragioneria generale dello Stato . . . . . . . . 153
3.5. Segue: la verifica dei requisiti (art. 32, co. 7) e la condizione sospensiva
(art. 32, co. 12) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158
4. Il controllo sui contratti secretati. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160
5. Funzioni di controllo della Corte dei conti e rapporti con l’ANAC . . . . . . 163
Capitolo 38
CRITERI DI SOSTENIBILITÀ
ENERGETICA E AMBIENTALE
(Francesco de Leonardis)
1. Dalla volontarietà all’obbligatorietà dei contratti “verdi†. . . . . . . . . . . . 167
INDICE SOMMARIO DEL SECONDO VOLUME XXXIII
2. L’uso “strategico†dei contratti pubblici. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171
3. Il risparmio energetico come specificazione della tutela ambientale . . . . . 176
4. Le esigenze che stanno alla base della definizione dei criteri ambientali
minimi. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
5. Il sistema a tre livelli: legge, atto amministrativo generale e atti puntuali . . 184
6. Il ruolo delle Regioni e degli enti locali nella definizione dei CAM . . . . . . 187
7. La scansione dell’art. 34 del codice dei contratti pubblici e le difficoltà del suo
iter di approvazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188
8. Il mancato rispetto dei CAM: il ruolo dell’ANAC . . . . . . . . . . . . . . . . . 191
9. Gli appalti verdi come segmento dell’economia circolare . . . . . . . . . . . . 192
Capitolo 39
CONDIZIONI RELATIVE ALL’AAP E
AD ALTRI ACCORDI INTERNAZIONALI
(Elisabetta Liguori)
1. Accordi internazionali e direttive europee. Premessa . . . . . . . . . . . . . . 197
2. La disciplina previgente all’entrata in vigore del nuovo codice dei contratti
pubblici . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
3. Le novità portate dal nuovo codice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202
Capitolo 40
CLAUSOLE SOCIALI
(Maria Grazia Vivarelli)
1. Nozione di clausola sociale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203
2. Scenario europeo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204
3. Clausole sociali di equo trattamento o di prima generazione . . . . . . . . . . 207
4. Clausole sociali di seconda generazione. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220
4.1. Clausole sociali in negativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220
4.2. Le clausole di riassunzione in senso stretto . . . . . . . . . . . . . . . . 222
4.3. L’espressa disciplina del nuovo codice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232
Capitolo 41
SUDDIVISIONE IN LOTTI
(Luca R. Perfetti)
1. Suddivisione in lotti e decostruzione di miti consolidati . . . . . . . . . . . . . 237
2. Suddivisione in lotti e finalizzazione alla protezione della concorrenza. . . . 239
2.1. Sull’evoluzione della normativa e gli interessi protetti . . . . . . . . . 239
2.2. Segue: sull’evoluzione della giurisprudenza . . . . . . . . . . . . . . . . 243
2.3. Segue: gli interessi protetti nella riflessione della dottrina . . . . . . . 245
2.4. Critica alla ricostruzione dell’istituto come funzionale all’ampliamento della concorrenza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246
3. Suddivisione in lotti e scelta discrezionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249
XXXIV INDICE SOMMARIO DEL SECONDO VOLUME
3.1. Sulla ricostruzione giurisprudenziale nel senso della natura discrezionale della decisione relativa alla suddivisione in lotti e primi elementi di critica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249
3.2. Critica dell’impostazione del problema come attinente all’esercizio di
discrezionalità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252
3.2.1. Natura della decisione discrezionale ed unilateralità . . . . . 252
3.2.2. Logica dell’impostazione corrente nella relazione tra potere,
unilateralità e discrezionalità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253
3.2.3. Sulla discrezionalità amministrativa . . . . . . . . . . . . . . . 253
3.2.4. Sulle diverse impostazioni del problema della discrezionalità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254
3.2.4.1. Segue: la discrezionalità come scelta . . . . . . . . . . 254
3.2.4.2. Segue: la discrezionalità come volizione . . . . . . . . 259
3.2.4.3. Segue: la discrezionalità come interpretazione. . . . 260
3.2.4.4. Segue: la suddivisione in lotti come altro dalla discrezionalità amministrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . 261
4. Suddivisione in lotti ed atti senza potere. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261
Capitolo 42
REGOLE DI TRASPARENZA
(Carlo Saltelli)
1. La trasparenza nel codice dei contratti pubblici: cenni introduttivi . . . . . . 265
2. La trasparenza delle procedure di gara species del più generale principio di
trasparenza di cui al d.lgs. n. 33 del 2013 e ss.mm.. . . . . . . . . . . . . . . . 268
3. La trasparenza quale strumento della funzione di controllo . . . . . . . . . . 270
4. La trasparenza quale strumento per una rapida ed efficace tutela giurisdizionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274
5. La pubblicità degli atti di cui al co. 1 dell’art. 29 del nuovo codice appalti
anche sul sito del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e sulla piattaforma digitale istituita presso l’ANAC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275
6. La collaborazione istituzionale tra Stato, Regioni e Province autonome: la
trasparenza come strumento privilegiato per l’attuazione del principio di
buon andamento ex art. 97 Cost. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276
Capitolo 43
DIGITALIZZAZIONE DELLE PROCEDURE E DELLE COMUNICAZIONI
(Sonia Caldarelli)
1. Il processo europeo di integrazione delle tecnologie digitali nelle procedure
ad evidenza pubblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281
1.1. Dal principio di equipollenza dei mezzi di comunicazione, all’obbligo
di utilizzo di strumenti elettronici. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284
2. Il recepimento delle direttive europee del 2014 nell’ordinamento nazionale. 287
2.1. Le comunicazioni nelle procedure d’appalto: l’obbligo di comunicazione con mezzi elettronici . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289
INDICE SOMMARIO DEL SECONDO VOLUME XXXV
2.2. I requisiti delle comunicazioni con mezzi elettronici . . . . . . . . . . 292
2.3. Le eccezioni all’obbligo di uso di mezzi elettronici. . . . . . . . . . . . 295
2.4. La comunicazione orale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297
3. La disciplina delle comunicazioni nelle procedure di aggiudicazione delle
concessioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298
4. La digitalizzazione delle procedure di gara . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299
5. Conclusioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300
Capitolo 44
CONFLITTI DI INTERESSE
(Luigi Tarantino)
1. Cenni sulla disciplina previgente. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305
2. La disciplina generale in tema di conflitto di interessi . . . . . . . . . . . . . . 306
3. I riferimenti contenuti nelle direttive 23, 24 e 25 del 2014 . . . . . . . . . . . 309
4. Conflitto di interessi, corruzione e lobbying tra concorrenza e trasparenza. . 310
5. Il conflitto di interessi nel nuovo codice dei contratti pubblici . . . . . . . . . 313
6. Le ipotesi di conflitto di interessi. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315
7. Gli obblighi per il personale della p. a. e le conseguenze per la mancata
osservanza degli obblighi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 318
8. Le prime applicazioni giurisprudenziali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319
Capitolo 45
CONTRATTI SOTTO SOGLIA
(Mario Sanino)
1. Rilevanza comunitaria dei contratti sotto soglia e metodi di calcolo. . . . . . 323
1.1. L’oggetto dell’approfondimento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323
1.2. La finalità delle “soglie†. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326
1.3. La determinazione delle soglie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327
1.4. La modificabilità delle soglie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 328
2. La stima del valore dell’appalto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 328
2.1. Il valore dell’appalto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 328
2.2. La determinazione del valore dell’appalto . . . . . . . . . . . . . . . . 329
2.3. La determinazione del valore degli appalti di servizi . . . . . . . . . . 332
3. Le regole dei contratti sotto soglia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334
3.1. La individuazione dei contratti sotto soglia . . . . . . . . . . . . . . . . 334
3.2. Il principio di rotazione. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 337
4. I principi ai quali dovranno uniformarsi i contratti sotto soglia . . . . . . . . 339
4.1. La disciplina dei contratti sotto soglia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 339
4.2. La applicazione delle procedure ordinarie . . . . . . . . . . . . . . . . 342
5. Gli affidamenti dei contratti sotto soglia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 344
6. La realizzazione delle opere di urbanizzazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . 346
7. La verifica dei requisiti dei partecipanti alle gare . . . . . . . . . . . . . . . . . 351
8. Lo svolgimento delle procedure di affidamento. . . . . . . . . . . . . . . . . . 353
XXXVI INDICE SOMMARIO DEL SECONDO VOLUME
Parte VI
TIPOLOGIA E QUALIFICAZIONE
DELLE STAZIONI APPALTANTI
Capitolo 46
CENTRALI DI COMMITTENZA
(Alessandro Botto e Simone Castrovinci Zenna)
1. Introduzione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 359
1.1. Le origini del fenomeno e gli aspetti problematici. . . . . . . . . . . . 359
1.2. Il divieto di concessione di committenza. . . . . . . . . . . . . . . . . . 360
1.3. La centralizzazione della committenza: benefici e rischi . . . . . . . . 361
1.4. Segue: le prospettive recenti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 363
2. Origini del fenomeno e caratteri generali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 364
2.1. I primi interventi a livello europeo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 364
2.2. Il contesto italiano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 365
2.3. Le nuove direttive. Aspetti generali. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 366
3. Nozioni e qualificazione delle centrali di committenza. . . . . . . . . . . . . . 368
3.1. La definizione normativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368
3.2. Le attività di committenza ausiliarie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 372
3.3. La centralizzazione delle concessioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 374
3.4. Centralizzazione e qualificazione delle stazioni appaltanti . . . . . . . 375
3.5. L’affidamento del servizio di centralizzazione delle committenze. . . 379
3.6. La ripartizione delle responsabilità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 381
3.7. Le procedure di gara gestite dalle centrali di committenza. Profili di
specialità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 382
4. Il sistema a rete delle centrali di committenza. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383
4.1. Il caso Asmel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 385
4.2. I soggetti aggregatori e la stazione unica appaltante . . . . . . . . . . 389
4.3. Il sistema a rete europeo. Il ricorso alle centrali di committenza di
altri Stati membri. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 390
5. Gli acquisti dei Comuni non capoluogo di Provincia . . . . . . . . . . . . . . . 393
6. Gli obblighi di centralizzazione e la spending review. Il caso Consip . . . . . . 397
7. Adesione postuma ai contratti delle centrali di committenza . . . . . . . . . . 406
8. Profili processuali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 412
Capitolo 47
ORGANISMI DI DIRITTO PUBBLICO
(Flaminia Aperio Bella)
1. Premessa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 417
2. I tratti fondamentali della nozione. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 424
3. Il requisito della personalità giuridica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 426
4. Il requisito della dominanza pubblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 428
5. Il c.d. requisito teleologico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 433
INDICE SOMMARIO DEL SECONDO VOLUME XXXVII
6. La controversa configurabilità di un o.d.p. in parte qua: la posizione della
Corte di giustizia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 440
7. Segue: la posizione della giurisprudenza nazionale . . . . . . . . . . . . . . . . 444
8. L’utilizzo della nozione di o.d.p. in altri campi del diritto: limiti e conseguenze del relativo superamento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 451
Capitolo 48
IMPRESE PUBBLICHE
(Maria Alessandra Sandulli)
1. Premessa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 459
2. La nozione di impresa pubblica nel diritto UE. Cenni . . . . . . . . . . . . . . 464
3. L’impresa pubblica nel settore dei contratti pubblici . . . . . . . . . . . . . . . 469
4. La posizione della giurisprudenza sovranazionale . . . . . . . . . . . . . . . . 476
5. I limiti all’applicazione delle norme sull’evidenza pubblica alle imprese pubbliche e/o titolari di diritti speciali o esclusivi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 480
6. Segue: i limiti all’applicazione delle norme sull’evidenza pubblica alle imprese
pubbliche e/o titolari di diritti speciali o esclusivi operanti per “fini diversiâ€. 483
7. La posizione della giurisprudenza nazionale sulla differenza tra impresa
pubblica e organismo di diritto pubblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 488
Capitolo 49
SOGGETTI AGGIUDICATORI PRIVATI
(Fiorenzo Liguori)
1. Applicabilità di norme e regole del codice ai soggetti aggiudicatori privati . 499
2. Soggetti privati aggiudicatori beneficiari di sovvenzioni pubbliche . . . . . . 500
3. Opere di urbanizzazione a scomputo tra ricostruzione normativa e procedure di affidamento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 502
3.1. Sintetica ricostruzione dell’evoluzione nel tempo delle disposizioni
normative in materia di opere a scomputo . . . . . . . . . . . . . . . . 503
3.2. Il consolidamento del mercato delle commesse pubbliche nella nuova
disciplina delle opere di urbanizzazione a scomputo . . . . . . . . . . 512
4. Lavori pubblici affidati da concessionari di lavori e servizi . . . . . . . . . . . 515
Capitolo 50
QUALIFICAZIONE DELLE STAZIONI APPALTANTI
(Massimo Ambroselli e Carlo Sersale)
1. Premessa introduttiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 527
2. La normativa comunitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 531
3. La normativa nazionale di recepimento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 534
3.1. La legge delega n. 11 del 2016 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 534
3.2. Il d.lgs. n. 50 del 2016. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 538
3.3. Il d.lgs. n. 56 del 2017. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 548
XXXVIII INDICE SOMMARIO DEL SECONDO VOLUME
3.4. L’inoperatività del sistema di qualificazione ed il regime transitorio . 552
3.5. La recente evoluzione normativa. Osservazioni conclusive. . . . . . . 557
Parte VII
OPERATORI ECONOMICI: NOZIONE, REQUISITI E QUALIFICAZIONE
Capitolo 51
OPERATORI ECONOMICI
(Alessandro Tomassetti)
1. I soggetti ammessi alle procedure di affidamento: la nozione di operatore
economico ed il requisito della imprenditorialità . . . . . . . . . . . . . . . . . 569
2. I consorzi di cooperative, i consorzi tra imprese artigiane ed i consorzi stabili:
i requisiti di idoneità alla partecipazione alle procedure di affidamento . . . 574
3. Segue: la modifica delle imprese esecutrici nel consorzio tra cooperative, nel
consorzio tra imprese artigiane e nel consorzio stabile. . . . . . . . . . . . . . 580
4. I raggruppamenti temporanei di concorrenti ed i consorzi ordinari . . . . . 583
5. Il contratto di rete ed il “gruppo europeo di interesse economico†. . . . . . 588
Capitolo 52
CONSORZI STABILI
(Filippo Lattanzi)
1. La nozione di consorzio stabile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 593
2. L’ammissione alle gare dei consorzi stabili. I requisiti speciali . . . . . . . . . 600
3. Le modificazioni soggettive e i requisiti di ordine generale . . . . . . . . . . . 611
4. La partecipazione congiunta di consorzio e consorziate . . . . . . . . . . . . . 619
Capitolo 53
RAGGRUPPAMENTI TEMPORANEI E
CONSORZI ORDINARI DI OPERATORI ECONOMICI
(Francesco Cardarelli)
1. L’evoluzione della disciplina positiva: il quadro previgente e quello attuale. 623
2. La ratio della disciplina degli RTI alla luce del diritto europeo . . . . . . . . 630
3. Natura giuridica dei raggruppamenti (associazioni) temporanei di operatori
economici . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 637
4. L’assimilazione della disciplina prevista per i raggruppamenti temporanei ai
consorzi “ordinari†. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 642
5. I contratti di rete. Compatibilità ed asimmetrie . . . . . . . . . . . . . . . . . . 647
6. La morfologia: i raggruppamenti verticali. I raggruppamenti misti. I requisiti dei raggruppamenti verticali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 654
7. Segue: i raggruppamenti orizzontali ed i relativi requisiti. Il cumulo dei
requisiti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 662
INDICE SOMMARIO DEL SECONDO VOLUME XXXIX
8. Segue: requisiti, parte dell’appalto e quote del raggruppamento. Sul principio di corrispondenza tra requisiti di qualificazione e quote di esecuzione . 673
9. I raggruppamenti “sovrabbondanti†. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 683
10. I divieti formali di partecipazione. Il divieto di associazione in partecipazione. Il divieto di modificazione alla composizione dei raggruppamenti . . 689
11. Le deroghe al principio di immodificabilità soggettiva: in particolare il
recesso. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 694
12. Segue: le vicende patologiche degli operatori economici costituiti in RTI . . 705
13. Il raggruppamento costituendo. La cauzione provvisoria. La legittimazione
processuale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 714
14. Il raggruppamento costituito. Il mandato. La responsabilità solidale. . . . . 722
Capitolo 54
COLLEGAMENTO FORMALE E SOSTANZIALE TRA IMPRESE
(Martina Sinisi)
1. Introduzione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 735
2. Il divieto di partecipazione alla medesima gara di imprese tra loro collegate:
la disciplina normativa previgente (art. 10, co. 1-bis, della l. n. 109 del 1994;
artt. 34, co. 2, e 38, co. 1, lett. m-quater), del d.lgs. n. 163 del 2006 s.m.i.) . . 737
3. L’elaborazione della nozione di “collegamento sostanziale†e il suo recepimento normativo: il presupposto dell’unicità del centro decisionale . . . . . 742
4. Gli indici presuntivi della presenza di un unico centro decisionale . . . . . . 745
5. Il divieto di collegamento sostanziale nel d.lgs. n. 50 del 2016 s.m.i.: ambito
di applicazione, ratio e presupposti legittimanti l’esclusione dalla gara . . . . 749
Capitolo 55
REQUISITI GENERALI
(Raffaele Greco, Francesco Pignatiello, Anton Giulio Pietrosanti,
Massimo Nunziata, Viviana Di Iorio e Guglielmo Aldo Giuffrè)
1. L’evoluzione normativa delle “cause di esclusioneâ€. . . . . . . . . . . . . . . . 756
1.1. Nozione e finalità dei requisiti di ordine generale . . . . . . . . . . . . 756
1.2. La tassatività delle cause di esclusione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 761
1.3. Il quadro normativo pregresso e quello attuale . . . . . . . . . . . . . 764
2. Condanne penali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 766
2.1. Premessa: l’abbandono della nozione di “moralità professionale†. . 766
2.2. Le fattispecie di reato escludenti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 774
2.3. Ambito soggettivo di applicazione della causa di esclusione . . . . . . 781
2.4. I casi di non operatività della causa di esclusione . . . . . . . . . . . . 791
3. Violazioni in materia previdenziale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 794
3.1. Inquadramento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 794
3.2. Le violazioni contributive rilevanti e la competenza ad accertare la
regolarità contributiva. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 797
3.2.1. La gravità della violazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 798
3.2.2. La definitività dell’accertamento . . . . . . . . . . . . . . . . . 799
XL INDICE SOMMARIO DEL SECONDO VOLUME
3.3. Regolarizzazione del debito contributivo e procedure di gara. . . . . 800
3.4. La compatibilità eurounitaria della preclusione alla regolarizzazione. 806
3.5. Profili di contrasto con il diritto eurounitario e (temporanei) interventi del d.l. n. 32 del 2019 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 809
3.6. La regolarità contributiva “per compensazione†. . . . . . . . . . . . . 811
3.7. DURC e sindacato del giudice amministrativo . . . . . . . . . . . . . . 813
3.8. La regolarità contributiva nella fase esecutiva del contratto . . . . . . 815
4. Violazioni in materia di imposte e tasse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 816
5. Violazioni in materia di salute e sicurezza sul lavoro . . . . . . . . . . . . . . . 819
6. Procedure concorsuali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 823
6.1. Inquadramento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 823
6.2. Quando il procedimento si ritiene in corso . . . . . . . . . . . . . . . . 825
6.3. Le ipotesi di cui all’art. 110 del d.lgs. n. 50 del 2016 . . . . . . . . . . 827
6.4. Il concordato preventivo con continuità aziendale . . . . . . . . . . . 831
6.5. Il concordato in bianco o con riserva. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 834
6.6. Le altre procedure non ostative alla partecipazione alla gara . . . . . 837
6.6.1. L’amministrazione straordinaria . . . . . . . . . . . . . . . . . 837
6.6.2. La liquidazione volontaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 838
6.7. Le modifiche introdotte dal d.lgs. n. 14 del 2019 . . . . . . . . . . . . 839
7. Gravi illeciti professionali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 841
7.1. Premessa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 841
7.2. L’impianto normativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 843
7.2.1. Il recepimento della disciplina comunitaria: la versione originaria dell’art. 80, co. 5, lett. c), e il ruolo dell’ANAC . . . . 843
7.2.2. Le modifiche apportate dal d.l. n. 135 del 2018, convertito
nella l. n. 12 del 2019 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 849
7.2.3. ... e dal d.l. n. 32 del 2019, convertito nella l. n. 55 del 2019. 851
7.3. Legalità , concorrenza e motivazione al cospetto dei gravi illeciti
professionali. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 852
8. Conflitto di interessi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 857
8.1. Inquadramento e rinvio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 857
8.2. Il conflitto di interessi nella disciplina anticorruzione e in quella sui
contratti pubblici . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 858
8.3. Il carattere residuale dell’esclusione dalla gara. . . . . . . . . . . . . . 860
8.4. La responsabilità della stazione appaltante per omesso controllo sul
conflitto di interessi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 861
9. Distorsioni della concorrenza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 862
10. Sanzioni interdittive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 865
10.1. Inquadramento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 865
10.2. Le sanzioni interdittive di cui all’art. 9, co. 2, lett. c), del d.lgs. n. 231
del 2001 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 866
10.3. I provvedimenti interdittivi di cui all’art. 14 del d.lgs. n. 81 del 2008. 869
10.4. Le altre sanzioni interdittive escludenti . . . . . . . . . . . . . . . . . . 871
11. False dichiarazioni e falsa documentazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 872
11.1. Inquadramento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 872
11.2. La causa di esclusione prevista dall’art. 80, co. 5, lett. f-bis) . . . . . . 873
INDICE SOMMARIO DEL SECONDO VOLUME XLI
11.3. La causa di esclusione prevista dall’art. 80, co. 5, lett. f-ter) . . . . . . 879
11.4. Il procedimento di iscrizione nel casellario informatico . . . . . . . . 882
11.5. L’esclusione ai sensi dell’art. 80, co. 5, lett. g), e il relativo procedimento di iscrizione nel casellario informatico. . . . . . . . . . . . . . . 884
12. Violazione del divieto di intestazione fiduciaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . 886
13. Violazione della normativa sul collocamento dei soggetti disabili . . . . . . . 888
14. Omessa denuncia di reati . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 891
14.1. Inquadramento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 891
14.2. Il procedimento di accertamento dell’omessa denuncia . . . . . . . . 893
15. Situazioni di controllo fra imprese . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 894
15.1. Premessa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 894
15.2. La disciplina previgente: dalla legge Merloni al d.lgs. n. 163 del 2006. 895
15.3. L’intervento della Corte UE e la successiva evoluzione normativa . . 898
15.4. La disciplina attuale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 900
15.5. Gli indici presuntivi dell’unicità di centro decisionale. . . . . . . . . . 902
16. Il c.d. self cleaning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 904
Capitolo 56
REQUISITI GENERALI:
IN PARTICOLARE LA NORMATIVA ANTIMAFIA
(Guido Corso e Giovanni Pesce)
1. Premessa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 913
2. Il sistema precedente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 914
3. Il codice antimafia quale ponte tra la vecchia e nuova disciplina delle cause di
esclusione dalle gare di appalto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 916
4. Dalla legge delega all’attuale formulazione dell’art. 80, co. 2, del nuovo
codice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 920
5. Sulla compatibilità della normativa antimafia con la direttiva appalti. . . . . 922
5.1. L’esclusione dalle gare tra il giudicato ed il provvedimento
amministrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 922
5.2. La Corte di giustizia e la compatibilità dell’art. 80, co. 2, del codice
rispetto all’art. 57, parr. 3 e 6 della direttiva 2014/24/UE . . . . . . . 927
6. L’informativa interdittiva tra ordine pubblico e Costituzione . . . . . . . . . 929
7. Modi e tempi dell’informativa interdittiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 935
8. L’informativa interdittiva tra presunzione e accertamento . . . . . . . . . . . 939
9. Effetti della informativa interdittiva legittima sull’aggiudicazione e sul
contratto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 943
10. Vicende dell’appalto: tra Prefettura e Tribunale . . . . . . . . . . . . . . . . . 945
Capitolo 57
REQUISITI SPECIALI DI CAPACITÀ DEI CONCORRENTI
(Fabio Francario)
1. Fonti e principi generali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 952
XLII INDICE SOMMARIO DEL SECONDO VOLUME
1.1. I principi generali della selezione dei concorrenti . . . . . . . . . . . . 952
1.2. Requisiti e criteri . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 958
1.3. Le fonti primarie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 961
1.4. La tipologia dei requisiti speciali di capacità . . . . . . . . . . . . . . . 962
1.5. Il problema della discrezionalità della stazione appaltante. . . . . . . 966
2. I requisiti speciali di capacità negli appalti di servizi e forniture . . . . . . . . 980
2.1. I requisiti d’idoneità professionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 980
2.2. La capacità economica e finanziaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 985
2.3. La capacità tecnica e professionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 992
3. I requisiti di capacità speciale negli appalti di lavori . . . . . . . . . . . . . . . 997
3.1. In attesa della riforma del sistema di qualificazione . . . . . . . . . . . 997
3.2. Le tipologie di lavori. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 999
3.3. La tipologia dei requisiti speciali di capacità negli appalti di lavori. . 1021
3.4. L’adeguata idoneità tecnica e organizzativa: a) la direzione tecnica
dell’impresa; b) l’esecuzione dei lavori; c) l’adeguata attrezzatura tecnica; d) l’adeguato organico medio annuo. . . . . . . . . . . . . . . . . 1021
3.5. L’adeguata capacità economica e finanziaria . . . . . . . . . . . . . . . 1027
4. L’attestazione di qualificazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1029
4.1. Natura e contenuto dell’atto di attestazione. . . . . . . . . . . . . . . . 1029
4.2. Gli ulteriori requisiti richiesti per la qualificazione: a) la certificazione
di qualità aziendale; b) i requisiti generali . . . . . . . . . . . . . . . . . 1031
4.3. Rilascio e durata dell’attestazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1033
4.4. Cessione d’azienda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1034
4.5. La verifica triennale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1036
5. Gli organismi di attestazione (SOA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1037
5.1. Esercizio privato di pubbliche funzioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1037
5.2. Autorizzazione e requisiti societari . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1038
5.3. I requisiti d’indipendenza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1040
5.4. I requisiti morali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1042
5.5. Le verifiche periodiche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1043
5.6. Attività e tariffe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1044
5.7. Cessazione dell’attività . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1046
6. La vigilanza sul sistema di qualificazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1046
6.1. Il sistema della vigilanza sulla qualificazione nel disegno del d.lgs. n.
163 del 2006. Il d.P.R. n. 207 del 2010 come regolamento di
attuazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1046
6.2. Il sistema della vigilanza sulla qualificazione nel disegno del d.lgs. n.
50 del 2016. Il d.P.R. n. 207 del 2010 come normazione transitoria. 1048
6.3. La vigilanza sul sistema di qualificazione secondo il d.P.R. n. 207 del
2010. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1053
6.3.1. La vigilanza sul possesso dei requisiti delle SOA. . . . . . . . 1053
6.3.2. La vigilanza sull’attività di attestazione svolta dalle SOA . . . 1054
6.3.3. Le sanzioni e il procedimento sanzionatorio . . . . . . . . . . 1058
6.3.4. Le sanzioni nei confronti delle SOA . . . . . . . . . . . . . . . 1058
6.3.5. Le sanzioni nei confronti delle imprese . . . . . . . . . . . . . 1061
INDICE SOMMARIO DEL SECONDO VOLUME XLIII
Capitolo 58
RATING DI IMPRESA E DI LEGALITÀ,
I CRITERI REPUTAZIONALI
(Annalisa Rocchietti March)
1. Rating di legalità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1069
2. Soggetti e requisiti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1072
3. Procedimento per il rilascio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1080
4. I benefici del rating di legalità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1082
5. Il modello del rating d’impresa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1084
6. Le origini del rating d’impresa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1087
7. Requisiti reputazionali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1090
8. Finalità del rating d’impresa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1094
9. Rating d’impresa e rating di legalità : due istituti per un unico obiettivo? . . . 1095
10. Natura giuridica del rating di legalità e rating d’impresa. . . . . . . . . . . . . 1098
Capitolo 59
AVVALIMENTO
(Claudio Zucchelli)
Parte I
Gli antecedenti
1. Utilizzazione nelle gare di appalto e di fornitura di requisiti soggettivi altrui.
Gli antecedenti. Evoluzione della giurisprudenza comunitaria precedente
alle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1104
2. Evoluzione della giurisprudenza nazionale sull’utilizzazione nelle gare di
appalto di requisiti altrui. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1113
2.1. Avvalimento tra imprese singole . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1113
2.2. L’avvalimento interno ed esterno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1116
2.3. L’avvalimento dei requisiti generali e specifici per i consorzi stabili . 1117
2.4. L’avvalimento dei requisiti generali e specifici per le associazioni
temporanee di imprese e i consorzi ordinari . . . . . . . . . . . . . . . 1120
2.5. L’avvalimento e le certificazioni di qualità e l’attestazione SOA . . . . 1123
2.6. Conclusioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1126
Parte II
Le direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE
3. L’utilizzazione dei requisiti soggettivi altrui secondo la direttiva 2004/18/CE
(settori ordinari) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1127
3.1. Quadro generale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1127
3.2. Considerazioni introduttive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1129
3.3. L’avvalimento nelle singole gare secondo la direttiva 2004/18/CE . . 1131
3.4. L’avvalimento nei sistemi di qualificazione secondo la direttiva
2004/18/CE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1139
XLIV INDICE SOMMARIO DEL SECONDO VOLUME
4. L’utilizzazione dei requisiti altrui secondo la direttiva 2004/17/CE (settori
speciali) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1142
5. Criticità del recepimento dell’avvalimento nell’ordinamento italiano. . . . . 1144
Parte III
Le direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE
e 2014/25/UE
6. L’utilizzazione dei requisiti soggettivi altrui secondo la direttiva 2014/24/UE
(settori ordinari) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1154
6.1. Quadro generale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1154
6.2. L’avvalimento nella singola gara . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1155
6.3. L’avvalimento nei sistemi di qualificazione (settori ordinari) . . . . . 1159
7. L’utilizzazione dei requisiti soggettivi altrui secondo la direttiva 2014/25/UE
(settori speciali) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1162
7.1. Quadro generale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1162
7.2. L’avvalimento nella singola gara . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1162
7.3. L’avvalimento nei sistemi di qualificazione (settori speciali) . . . . . . 1164
8. L’utilizzazione dei requisiti soggettivi altrui secondo la direttiva 2014/23/UE
(concessioni) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1165
8.1. Quadro generale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1165
8.2. L’avvalimento nella singola gara . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1166
8.3. L’avvalimento nei sistemi di qualificazione . . . . . . . . . . . . . . . . 1167
Parte IV
Il recepimento nei codici
9. L’avvalimento nel codice dei contratti pubblici: d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50. Il
d.l. 18 aprile 2019, n. 32, convertito con modificazioni nella l. 14 giugno
2019, n. 55. Profili generali della disciplina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1167
9.1. L’avvalimento come fattispecie complessa di negozi giuridici collegati . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1184
10. Ambito oggettivo dell’avvalimento. I requisiti oggetto di avvalimento . . . . 1186
10.1. Esclusioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1187
10.2. Requisiti generali e speciali e i c.d. requisiti soggettivi e oggettivi . . 1190
10.2.1. Requisiti specifici (speciali) economici e finanziari . . . . . . 1192
10.2.2. Requisiti specifici (speciali) tecnici e professionali . . . . . . . 1195
10.3. Requisiti personali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1197
10.3.1. Requisiti di idoneità , abilitazione e iscrizioni in albi professionali. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1198
10.3.2. Iscrizione nel registro delle imprese . . . . . . . . . . . . . . . 1204
10.3.3. Certificazione di qualità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1207
10.3.4. Titoli di studio e professionali. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1218
10.3.5. L’attestazione SOA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1221
10.4. Requisiti quantitativi. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1223
10.5. Avvalimento frazionato o multiplo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1227
11. Ambito soggettivo. Imprescindibilità della qualità di imprenditore . . . . . . 1232
INDICE SOMMARIO DEL SECONDO VOLUME XLV
11.1. Concorrente singolo, associato. Avvalimento all’interno di raggruppamenti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1240
11.2. Soggetti extracomunitari . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1245
11.3. Avvalimento “a cascata†o sub-avvalimento . . . . . . . . . . . . . . . . 1254
12. La figura dell’avvalso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1255
12.1. Le incompatibilità . Ausilio plurimo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1255
12.2. Divieto di partecipazione alla medesima gara. Attrezzature particolari . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1258
13. L’esecuzione del contratto di avvalimento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1263
13.1. L’esecutore del contratto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1263
13.2. Avvalimento, appalto e subappalto. La nostra opinione . . . . . . . . 1268
13.2.1. Segue: la nostra opinione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1275
14. L’avvalimento nella singola gara. Profili generali . . . . . . . . . . . . . . . . . 1281
14.1. I documenti necessari per l’avvalimento. Quadro complessivo . . . . 1282
14.2. L’attestazione SOA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1283
14.3. La dichiarazione dell’avvalso circa i requisiti generali. . . . . . . . . . 1285
14.4. La dichiarazione dell’avvalso di possesso dei requisiti specifici . . . . 1289
14.5. La dichiarazione d’obbligo dell’avvalso . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1291
14.6. Ulteriori dichiarazioni dell’avvalso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1298
14.7. La dichiarazione di avvalimento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1298
14.8. Il rapporto giuridico tra avvalente e avvalso. Il contratto di
avvalimento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1301
14.8.1. La causa giuridica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1302
14.8.2. Tipicità del contratto di avvalimento . . . . . . . . . . . . . . 1310
14.8.3. Gli effetti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1315
14.8.4. Bilateralità del contratto. Onerosità . . . . . . . . . . . . . . . 1315
14.8.5. La forma del contratto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1320
14.8.6. Il contenuto del contratto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1323
14.8.7. La nullità del contratto di avvalimento. La giurisdizione . . 1328
14.8.8. Avvalimento di garanzia e res immateriale . . . . . . . . . . . 1331
14.9. Avvalimento infragruppo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1332
14.9.1. La dichiarazione per l’avvalimento infragruppo . . . . . . . 1335
14.10. Le dichiarazioni mendaci . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1338
14.11. Avvalimento e disciplina antimafia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1346
14.12. Le verifiche e la sostituzione dell’avvalso . . . . . . . . . . . . . . . . . 1346
14.12.1. Le verifiche e la sostituzione in fase di ammissione . . . . . . 1346
14.12.2. Le verifiche e la sostituzione in fase di esecuzione . . . . . . 1351
14.12.3. Avvalimento imposto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1352
14.13. Vigilanza sugli avvalimenti: cenni e rinvio . . . . . . . . . . . . . . . . 1353
14.14. L’avvalimento nei settori speciali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1354
14.15. L’avvalimento nelle concessioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1354
15. Le responsabilità . Un dubbio di non conformità al diritto europeo . . . . . . 1355
16. Avvalimento e sistemi di qualificazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1361
16.1. Premessa e problematiche del recepimento. . . . . . . . . . . . . . . . 1361
16.2. Settori ordinari . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1362
16.2.1. Il raggruppamento o gruppo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1365
XLVI INDICE SOMMARIO DEL SECONDO VOLUME
16.2.2. La disciplina per le attestazioni SOA. . . . . . . . . . . . . . . 1367
16.2.3. La responsabilità nei confronti della stazione appaltante . . 1370
16.3. Settori speciali. Premessa e problematiche del recepimento . . . . . . 1371
16.3.1. La disciplina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1372
Capitolo 60
DOCUMENTAZIONE DI GARA E
DOCUMENTO DI GARA EUROPEO,
CERTIFICAZIONI, MEZZI DI PROVA,
ELENCHI UFFICIALI DI OPERATORI ECONOMICI
(Andrea Trotta, Marco Calaresu, Marco Calabrò e Marco Tiberii)
1. La documentazione di gara . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1377
1.1. La “banca dati nazionale dei contratti pubblici†dell’ANAC . . . . . . 1381
1.2. La “banca dati nazionale operatori economici†del Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1388
2. Rapporti di prova, certificazioni e altri mezzi di prova . . . . . . . . . . . . . 1392
3. Documento di gara unico europeo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1397
3.1. Premessa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1397
3.2. Natura giuridica e ambito di applicazione. . . . . . . . . . . . . . . . . 1400
3.3. Aspetti procedurali e contenutistici . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1403
3.4. L’attività di controllo successiva alla presentazione del documento di
gara unico europeo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1408
3.5. Esito negativo delle procedure di controllo: conseguenze . . . . . . . 1412
4. Mezzi di prova . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1416
5. Certificazione della qualità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1423
5.1. Conformità alle norme di garanzia della qualità . . . . . . . . . . . . . 1424
5.1.1. Avvalimento della certificazione di qualità aziendale . . . . . 1426
5.2. Conformità alle norme di gestione ambientale . . . . . . . . . . . . . . 1427
5.3. Conformità ai criteri ambientali minimi . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1430
6. Registro on line dei certificati: e-Certis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1431
7. Gli elenchi ufficiali di operatori economici riconosciuti e certificazioni . . . . 1432
7.1. La precedente disciplina comunitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1432
7.2. Analisi della previgente normativa interna . . . . . . . . . . . . . . . . 1434
7.3. La disciplina comunitaria più recente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1435
7.4. Segue: la regola della presunzione d’idoneità . . . . . . . . . . . . . . . 1438
7.5. Confronto della normativa di recepimento precedente e quella
vigente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1442
7.6. Le diverse funzioni e tipologie di albi ed elenchi ufficiali. . . . . . . . 1444
7.7. La giurisprudenza in materia di iscrizione negli albi e le regole della
concorrenza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1447
7.8. La validità (extraterritoriale) delle autorizzazioni, delle certificazioni
e delle iscrizioni negli albi dei diversi Stati membri nella
giurisprudenza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1451
7.9. Il “principio dell’equivalenza†nella procedura per l’iscrizione nell’elenco degli operatori economici degli Stati membri . . . . . . . . . 1455
INDICE SOMMARIO DEL SECONDO VOLUME XLVII
7.10. Il regime alternativo delle prove . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1459
7.11. Disciplina transitoria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1461
Capitolo 61
VERIFICA DEI REQUISITI E
SOCCORSO ISTRUTTORIO
(Flaminia Aperio Bella, Sonia Caldarelli,
Ester Mariastella Santoro, Sabrina Tranquilli)
1. Premessa generale sul soccorso istruttorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1468
2. La disciplina: cenni ricostruttivi di più di un decennio di riforme. . . . . . . 1473
3. Segue: il soccorso istruttorio nel codice del 2016 tra aspettative tradite e
interventi correttivi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1477
4. Il c.d. soccorso istruttorio processuale. Contaminazioni tra procedimento e
processo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1480
5. La principale casistica sul soccorso istruttorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1487
5.1. I vizi e l’incompletezza della domanda di partecipazione . . . . . . . 1489
5.2. I vizi e l’incompletezza del DGUE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1492
5.3. Il difetto di sottoscrizione della domanda di partecipazione e
dell’offerta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1496
5.4. Le irregolarità e/o incompletezze della cauzione provvisoria . . . . . 1499
5.5. I vizi relativi alla documentazione di avvalimento . . . . . . . . . . . . 1502
5.6. La mancata indicazione degli oneri di sicurezza aziendali . . . . . . . 1503
5.7. La mancata effettuazione del sopralluogo . . . . . . . . . . . . . . . . . 1508
5.8. La mancata dichiarazione di accettazione dei protocolli di legalità . . 1509
5.9. Il mancato versamento del contributo all’ANAC . . . . . . . . . . . . . 1510
5.10. Le irregolarità formali relative al confezionamento dei plichi e alla
presentazione della domanda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1511
6. Il principio di tassatività delle cause di esclusione nel rapporto con il soccorso
istruttorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1513
7. La parabola del soccorso istruttorio oneroso: premessa . . . . . . . . . . . . . 1516
8. Il soccorso istruttorio oneroso nel d.lgs. n. 163 del 2006 . . . . . . . . . . . . 1519
8.1. Sull’ambito oggettivo di applicazione della sanzione pecuniaria . . . 1519
8.1.1. Sulla natura giuridica della sanzione pecuniaria . . . . . . . 1520
8.1.2. La posizione dell’ANAC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1522
8.1.3. Gli orientamenti in seno alla giurisprudenza amministrativa. 1523
8.2. La compatibilità europea del soccorso istruttorio a pagamento . . . . 1524
9. La successiva evoluzione normativa del soccorso istruttorio . . . . . . . . . . 1526
9.1. La posizione del legislatore delegato nella originaria disciplina del
codice del 2016 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1526
9.2. La soluzione del decreto correttivo del 2017 . . . . . . . . . . . . . . . 1529
10. Profili di diritto intertemporale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1529
11. L’abrogazione del soccorso istruttorio a pagamento: ragioni, problemi aperti
e prospettive de iure condendo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1533
12. Il controllo documentale sull’aggiudicatario nelle “direttive contratti†del
2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1536
XLVIII INDICE SOMMARIO DEL SECONDO VOLUME
13. Il controllo documentale sull’aggiudicatario nel codice dei contratti del 2006
e il divieto di soccorso istruttorio nella fase della c.d. “comprovaâ€. . . . . . . 1538
14. Il controllo sull’aggiudicatario e le diverse “verifiche†dei requisiti nel codice
dei contratti del 2016. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1541
INDICE SOMMARIO DEL SECONDO VOLUME XLIX