Il volume analizza tutti i profili del diritto amministrativo e li approfondisce con una impostazione che privilegia la sintesi e la chiarezza, valorizzando al contempo la completezza del testo.
Per ogni questione sono descritti i principali orientamenti di dottrina e giurisprudenza, aggiornata al 2011; numerosi esempi contribuiscono a rendere piu' comprensibile l'argomento trattato e in alcuni casi gli approfondimenti aggiungono contenuti ulteriori di grande utilita'.
Nel diritto amministrativo gli aspetti sostanziali si fondono con quelli processuali e per questo un adeguato spazio e' dato ai profili della tutela giurisdizionale sia nei singoli capitoli che nella parte finale.
Il volume e' destinato ai candidati ai concorsi giuridici e all'esame di abilitazione forense, agli studenti universitari e post-universitari e contiene una parte dedicata alle domande, attraverso cui il lettore puo' (auto)verificare la propria preparazione in vista di esami orali.
Premessa........................................................................................................................ VII
PARTE PRIMA
LE FONTI
CAPITOLO I
LE FONTI DEL DIRITTO COMUNITARIO E I RAPPORTI
CON L’ORDINAMENTO STATALE
1. I rapporti tra ordinamento nazionale e ordinamento comunitario. Il
progressivo affermarsi del principio del primato del diritto
comunitario......................................................................................................... 3
1.1. La tendenza a relativizzare il valore del giudicato in contrasto con il diritto
comunitario. ............................................................................................. 6
1.2. La Corte Costituzionale per la prima volta ammette (ma solo nel giudizio
in via principale) la possibilità di effettuare il rinvio pregiudiziale alla
Corte di giustizia. ............................................................................................. 6
2. Le fonti del diritto comunitario. ...................................................................... 8
2.1. I Trattati istitutivi............................................................................................. 8
2.2. I regolamenti..................................................................................................... 8
2.3. Le direttive. ....................................................................................................... 9
2.3.1. Gli effetti diretti delle direttive self executing. ........................................ 9
2.4. Le decisioni. ...................................................................................................... 12
3. La responsabilità dello Stato per violazione del diritto comunitario........ 13
3.1. La responsabilità per il giudicato in contrasto con il diritto comunitario.. 13
3.2. La natura, contrattuale o aquiliana, della responsabilità dello Stato-legislatore
per violazione del diritto comunitario............................................... 14
4. Il regime dell’atto amministrativo in contrasto con il diritto
comunitario......................................................................................................... 15
4.1. Tesi della annullabilità. ................................................................................... 15
4.2. Tesi della nullità. .............................................................................................. 15
4.3. La tesi intermedia. ........................................................................................... 15
4.4. Tesi della disapplicabilità. .............................................................................. 16
4.5. La posizione della Corte di Giustizia: il caso Santex. .................................. 16
5. La questione relativa alla presunta “comunitarizzazione” della CEDU
dopo il Trattato di Lisbona............................................................................... 17
Schema 1 - Rapporti tra ordinamento nazionale e ordinamento
comunitario ....................................................................................... 19
CAPITOLO II
LE FONTI DELL’ORDINAMENTO NAZIONALE
1 Il sistema delle fonti nell’ordinamento italiano. .......................................... 23
2. Fonti di rango costituzionale. .......................................................................... 24
IX
3. Fonti di rango primario. ................................................................................... 24
3.1. Il riparto di competenze legislative dopo la riforma del titolo V della
Costituzione. ..................................................................................................... 26
3.2. L’unità giuridica dell’ordinamento e le c.d. materie trasversali. ................ 26
3.3. Il ruolo della Corte Costituzionale.................................................................. 27
3.4. Le leggi provvedimento. .................................................................................. 28
4. Le fonti secondarie............................................................................................ 29
5. I criteri di individuazione delle fonti normative secondarie. Il problema
della distinzione con gli atti amministrativi generali. ................................. 29
6. I regolamenti. ..................................................................................................... 30
6.1. I regolamenti governativi. ............................................................................... 30
6.2. I regolamenti ministeriali................................................................................ 31
6.3. Il riparto del potere regolamentare tra Stato e Regione.............................. 32
6.4. I regolamenti degli enti locali.......................................................................... 32
6.5. I regolamenti degli altri enti pubblici............................................................. 33
7. Il potere di disapplicazione dei regolamenti illegittimi. ............................. 33
7.1. La tesi contraria alla disapplicazione. .......................................................... 33
7.2. Considerazioni critiche sull’orientamento contrario alla disapplicazione...............................................................................................................
34
7.3. La tesi della disapplicabilità dei regolamenti è ormai accolta dalla giurisprudenza
amministrativa.............................................................................. 36
8. Le circolari. ......................................................................................................... 36
9. I piani regolatori generali................................................................................. 37
10. I bandi di gara e di concorso............................................................................ 38
10.1. Il regime di impugnazione dei bandi di gara e di concorso. ....................... 38
11. Le ordinanze straordinarie di necessità ed urgenza. .................................. 39
11.1. Tipologia di ordinanze di necessità e urgenza. ............................................ 40
11.2. Natura e limiti dei poteri di ordinanza.......................................................... 40
11.3. Gli atti necessitati: poteri ordinari esercitati in situazioni straordinarie.. 41
Schema 2 - Le fonti ............................................................................................... 43
Schema 3 - Il potere di disapplicazione del giudice amministrativo........... 44
PARTE SECONDA
POSIZIONI SOGGETTIVE E RIPARTO DI GIURISDIZIONE
CAPITOLO I
DIRITTI SOGGETTIVI E INTERESSI LEGITTIMI
1. Le situazioni soggettive del diritto amministrativo...................................... 47
2. Il diritto soggettivo............................................................................................. 47
3. L’interesse legittimo.......................................................................................... 48
3.1. Interessi legittimi oppositivi e pretensivi. ..................................................... 49
4. La teoria della degradazione e il suo progressivo superamento. .............. 50
5. Interessi collettivi e diffusi............................................................................... 51
X INDICE SOMMARIO
6. Il ricorso per l’efficienza dell’Amministrazione (d.lgs. n. 192/2009):
l’emersione in sede di giurisdizione degli interessi semplici e degli interessi
amministrativamente protetti. ............................................................... 52
Schema 4 - Le situazioni giuridiche del privato verso la P.A....................... 54
CAPITOLO II
IL RIPARTO DELLA GIURISDIZIONE
1. Il riparto della giurisdizione: considerazioni introduttive. ......................... 57
2. Il criterio della causa petendi. .......................................................................... 58
3. L’ulteriore problema di distinguere diritti soggettivi e interessi legittimi
ai fini del riparto della giurisdizione. ............................................................. 59
3.1. Carenza di potere in astratto e in concreto................................................... 59
4. La tripartizione della giurisdizione amministrativa: generale di legittimità,
esclusiva e di merito................................................................................ 60
5. Le singole ipotesi di giurisdizione esclusiva................................................. 61
5.1. I servizi pubblici:.............................................................................................. 61
5.2. Concessione di beni pubblici:.......................................................................... 62
5.3. Procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi, forniture (la estensione
della giurisdizione alle sorti del contratto).......................................... 62
5.4. Edilizia e urbanistica....................................................................................... 63
5.5. Le controversie sportive. ................................................................................. 64
5.6. Gli atti delle Autorità amministrative indipendenti...................................... 65
6. La translatio iudicii. ........................................................................................... 66
Schema 5 - Rilevanza della distinzione tra diritti soggettivi e interessi legittimi
nelle materie di giurisdizione esclusiva .......................... 67
Schema 6 - Il criterio di riparto fondato sulla causa petendi ...................... 67
Schema 7 - Giurisdizione in materia di contratti pubblici ............................ 68
PARTE TERZA
I SOGGETTI E L’ORGANIZZAZIONE
CAPITOLO I
LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
1. La nozione di pubblica amministrazione. ..................................................... 71
2. La nozione comunitaria di pubblica amministrazione................................ 72
3. I principi costituzionali in materia di pubblica amministrazione. ............ 72
4. L’organizzazione delle P.A.: uffici e organi................................................... 74
4.1. L’interruzione del rapporto organico. ........................................................... 75
5. Munera ed officia. .............................................................................................. 75
6. Rapporto di servizio, rapporto organico, dovere d’ufficio.......................... 76
7. Relazioni organizzative: gerarchia, direzione, coordinamento.................. 77
7.1. Gerarchia. ......................................................................................................... 77
7.2. Direzione........................................................................................................... 77
INDICE SOMMARIO XI
7.3. Coordinamento................................................................................................. 78
8. Il concetto di competenza. ............................................................................... 78
8.1. Il principio di competenza e l’inderogabilità dell’ordine legale delle
competenze. ...................................................................................................... 79
8.2. Gli strumenti che incidono sull’ordine legale delle competenze. ................ 79
8.2.1. Avocazione.................................................................................................... 79
8.2.2. Delegazione. ................................................................................................. 80
8.2.3. Avvalimento. ................................................................................................ 80
8.2.4. Sostituzione. ................................................................................................. 80
9. Il funzionario di fatto e il regime degli atti dallo stesso adottati................ 81
10. L’Amministrazione dello Stato........................................................................ 82
10.1. Peculiarità della persona giuridica Stato: la legittimazione sostanziale e
processuale dei Ministeri. ............................................................................... 82
10.2. La struttura dell’organizzazione dello Stato................................................. 83
10.2.1. I Ministeri...................................................................................................... 84
10.2.2. Le Agenzie. ................................................................................................... 85
10.2.3. Le Aziende.................................................................................................... 86
11. Gli enti pubblici territoriali. ............................................................................. 86
11.1. Le Regioni. ........................................................................................................ 87
11.1.1. Statuti e potestà legislativa delle Regioni................................................ 87
11.1.2. L’autonomia finanziaria. ............................................................................ 89
11.2. Gli enti locali..................................................................................................... 90
11.2.1. I Comuni. ...................................................................................................... 91
11.2.2. Le Province................................................................................................... 93
11.2.3. Città metropolitane, Comunità montane e unioni di comuni. ............. 94
12. Il riparto delle funzioni amministrative......................................................... 95
12.1. Il precedente principio del parallelismo delle funzioni e le modalità del
trasferimento. ................................................................................................... 95
12.2. Il nuovo art. 118 della Costituzione................................................................ 96
12.3. Il principio di sussidiarietà............................................................................. 97
12.4. Poteri sostitutivi, leale collaborazione e controlli......................................... 98
Schema 8 - Gli organi collegiali ......................................................................... 100
Schema 9 - Regioni, enti locali e riparto delle funzioni amministrative..... 101
CAPITOLO II
GLI ENTI PUBBLICI
1. La nascita degli enti pubblici........................................................................... 105
2. L’attribuzione di natura pubblicista ad organizzazioni preesistenti: i limiti
costituzionali che incontra il legislatore. ............................................... 105
3. I criteri di identificazione degli enti pubblici................................................ 106
4. Enti strumentali ed enti ad autonomia funzionale. ..................................... 107
5. Gli enti pubblici in forma societaria............................................................... 107
Schema 10 - L’ente pubblico in forma societaria............................................ 110
XII INDICE SOMMARIO
CAPITOLO III
L’IMPRESA PUBBLICA, LE SOCIETÀ PUBBLICHE E LE SOCIETÀ IN HOUSE
1. L’impresa pubblica: enti pubblici economici e società pubbliche. ........... 113
1.1. Gli enti pubblici economici e il fenomeno della privatizzazione................. 113
1.2. Le società in mano pubblica. .......................................................................... 114
2. Le deroghe al diritto comune per l’impresa pubblica. ................................ 114
2.1. Il regime di responsabilità di amministratori e dipendenti di società pubbliche
e di enti pubblici economici.................................................................. 114
2.2. Il reclutamento del personale e gli acquisiti delle società pubbliche.......... 115
2.3. Imprese pubbliche e procedura di evidenza pubblica (settori ordinari e
settori speciali). ................................................................................................ 116
3. Il limite dello scopo per la costituzione e partecipazione a società pubbliche
introdotto dalla legge finanziaria del 2008. ....................................... 117
4. I limiti all’attività delle società pubbliche previsti dal d.l. n. 223/2006 e
dall’art. 23-bis d.l. n. 112/2008......................................................................... 118
5. Definizione dell’in house providing................................................................. 119
6. Il fondamento dell’istituto: perché, in presenza dei presupposti dell’in
house, non si applicano le regole dell’evidenza pubblica?......................... 120
7. I requisiti dell’in house...................................................................................... 121
7.1. Il requisito del controllo analogo.................................................................... 121
7.2. Il requisito dell’attività prevalentemente svolta a favore dell’ente
affidante. ........................................................................................................... 122
8. L’in house è utilizzabile in assenza di una espressa previsione normativa
di copertura?............................................................................................... 122
9. Sono possibili gli affidamenti diretti a società mista in cui il socio privato
sia scelto mediante gara? Le risposte della Corte di giustizia (sez.
III, 15 ottobre 2009, Acoset) e del d.l. n. 135/2009......................................... 123
Schema 11 - L’in house providing .................................................................... 125
Schema 12 - Le società pubbliche ...................................................................... 125
CAPITOLO IV
LE AUTORITÀ INDIPENDENTI
1. Nozione di autorità indipendenti e ragioni della loro nascita.................... 129
2. Le autorità indipendenti in Italia.................................................................... 129
3. Il problema della copertura costituzionale. .................................................. 130
4. La natura delle autorità indipendenti............................................................ 130
5. Le funzioni delle autorità indipendenti......................................................... 131
6. Le regole procedimentali. ................................................................................ 131
7. La tutela giurisdizionale nei confronti degli atti delle autorità
indipendenti. ...................................................................................................... 132
7.1. Il riparto di giurisdizione. ............................................................................... 132
7.2. Il sindacato esercitato dal giudice amministrativo....................................... 132
7.3. L’impugnazione delle sanzioni. ...................................................................... 133
7.4. Il controllo giurisdizionale sull’attività di vigilanza..................................... 133
INDICE SOMMARIO XIII
Schema 13 - Le autorità indipendenti ............................................................... 134
CAPITOLO V
L’ORGANISMO DI DIRITTO PUBBLICO
1. Origini e ratio della nozione di organismo di diritto pubblico. .................. 137
2. Le implicazioni della qualificazione di un soggetto in termini di organismo
pubblico. ..................................................................................................... 137
3. Gli elementi costitutivi dell’organismo di diritto pubblico. ........................ 138
4. Il soddisfacimento di bisogni di interesse generale non avente carattere
industriale o commerciale................................................................................ 138
5. L’organismo di diritto pubblico in parte qua................................................. 139
Schema 14 - Elementi costitutivi dell’organismo di diritto pubblico ........... 141
PARTE QUARTA
IL RAPPORTO DI LAVORO ALLE DIPENDENZE DELLA P.A.
CAPITOLO I
PRIVATIZZAZIONE DEL RAPPORTO DI PUBBLICO IMPIEGO
E TUTELA GIURISDIZIONALE
1. Le fasi della privatizzazione del rapporto di pubblico impiego................. 145
2. Il contratto individuale di lavoro e la permanenza del vincolo di scopo.. 145
3. Il sistema delle fonti.......................................................................................... 146
4. Il procedimento di formazione della contrattazione collettiva e i vincoli
derivanti dai contratti collettivi. ...................................................................... 147
5. Gli atti di organizzazione e gli atti di gestione. ............................................. 147
6. La riforma della disciplina operata dalla legge n. 15 del 2009 e dal d.lgs.
n. 150 del 2009.................................................................................................... 148
7. Lo svolgimento di mansioni superiori. .......................................................... 148
8. La dirigenza pubblica. ...................................................................................... 149
8.1. Il principio di separazione tra politica e amministrazione......................... 149
8.2. Il conferimento e la revoca dell’incarico dirigenziale. ................................. 150
8.3. Il c.d. spoils system. ........................................................................................ 150
8.4. La responsabilità dirigenziale. ....................................................................... 151
9. Privatizzazione del rapporto di pubblico impiego e riparto di
giurisdizione. ...................................................................................................... 151
10. Le controversie che restano attribuite alla giurisdizione
amministrativa. .................................................................................................. 152
11. La disapplicazione da parte del G.O. degli atti amministrativi
presupposti......................................................................................................... 153
12. La tutela mediante il ricorso straordinario al capo dello Stato.................. 153
13. I concorsi per l’accesso al pubblico impiego e la tutela. ............................. 154
13.1. Il principio costituzionale dell’accesso mediante concorso......................... 154
13.2. Il riparto di giurisdizione per le controversie relative ai concorsi. ............ 154
XIV INDICE SOMMARIO
13.3. Assunzioni al lavoro e contenzioso................................................................ 155
13.4. Lo scorrimento della graduatoria. ................................................................. 156
Schema 15 - Privatizzazione del pubblico impiego e dirigenza................... 157
Schema 16 - Tutela e concorsi per l’accesso al pubblico impiego ............... 158
PARTE QUINTA
I BENI PUBBLICI
CAPITOLO I
I BENI PUBBLICI
1. La disciplina dettata dal codice civile: i limiti della distinzione tra demanio
e patrimonio indisponibile. ....................................................................... 161
2. Il regime giuridico dei beni pubblici. ............................................................. 162
3. Le principali classificazioni dei beni pubblici proposte dalla dottrina..... 164
4. L’inizio e la cessazione della demanialità. Il problema della natura costitutiva
o dichiarativa dell’atto di sdemanializzazione. ............................. 164
5. I recenti fenomeni di privatizzazione dei beni pubblici. ............................ 165
5.1. I fenomeni di valorizzazione dei beni pubblici: la Patrimonio s.p.a. e le
società di trasformazione urbana. ................................................................. 166
5.2. La dismissione e cartolarizzazione dei beni pubblici. ................................. 167
6. La concessione di beni pubblici: in particolare il rispetto dei principi di
evidenza pubblica e l’interpretazione “comunitaria” del c.d. diritto di
insistenza. ........................................................................................................... 167
Schema 17 - I beni pubblici................................................................................. 169
PARTE SESTA
L’ATTIVITÀ
CAPITOLO I
POTERE AMMINISTRATIVO, ATTIVITÀ DI DIRITTO PRIVATO
E PRINCIPI FONDAMENTALI
1. L’attività amministrativa. ................................................................................. 173
1.1. La distinzione con l’attività politica. .............................................................. 173
1.2. L’attività di alta amministrazione.................................................................. 174
1.3. Attività vincolata e attività discrezionale. ..................................................... 174
2. I principi generali dell’attività amministrativa............................................. 174
3. I principi comunitari e la formazione di un diritto europeo. ..................... 175
4. Il potere amministrativo................................................................................... 176
5. Gli atti amministrativi....................................................................................... 176
5.1. Atti e provvedimenti amministrativi. ............................................................. 177
6. L’attività di diritto privato della P.A............................................................... 177
6.1. L’art. 1, comma 1-bis, della legge n. 241/90. ................................................ 178
INDICE SOMMARIO XV
Schema 18 - I principi dell’attività amministrativa........................................ 179
Schema 19 - Potere amministrativo e attività di diritto privato della P.A.. 180
CAPITOLO II
LA DISCREZIONALITÀ
1. La discrezionalità amministrativa. ................................................................. 183
2. Rapporto tra discrezionalità e merito. ........................................................... 184
3. Il controllo sulla discrezionalità amministrativa.......................................... 184
4. La discrezionalità tecnica................................................................................. 185
4.1. Le valutazioni tecniche nell’art. 17 della legge n. 241/90. ........................... 186
4.2. La discrezionalità mista. ................................................................................. 186
5. Il sindacato giurisdizionale sulla discrezionalità tecnica............................ 187
6. Il sindacato giurisdizionale sulla discrezionalità alla luce del Codice del
processo amministrativo. ................................................................................. 188
Schema 20 - La discrezionalità .......................................................................... 190
CAPITOLO III
IL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO
1. Il procedimento amministrativo: nozione e profili generali. ..................... 193
2. Le fasi del procedimento amministrativo...................................................... 194
2.1. La fase dell’iniziativa....................................................................................... 194
2.1.1. I termini per la conclusione del procedimento. ..................................... 194
2.2. La fase istruttoria............................................................................................. 195
2.2.1. Pareri. ............................................................................................................ 195
2.2.2. Le valutazioni tecniche............................................................................... 196
2.3. La fase decisoria. ............................................................................................. 196
2.3.1. La decisione pluristutturata. In particolare, i concerti e le intese....... 197
2.3.2. Le intese Stato-Regioni. ............................................................................. 197
2.4. La fase integrativa dell’efficacia..................................................................... 197
3. La comunicazione di avvio del procedimento. ............................................. 198
3.1. Le ipotesi di esonero dall’obbligo di comunicazione.................................... 198
3.1.1. I procedimenti diretti all’emanazione di atti vincolati. ......................... 199
3.1.2. I sub-procedimenti...................................................................................... 200
3.1.3. I procedimenti ad istanza di parte............................................................ 200
4. Il “preavviso di rigetto”. .................................................................................... 200
5. Il responsabile del procedimento. .................................................................. 201
6. La conferenza di servizi.................................................................................... 202
6.1. Tipologie di conferenza di servizi. ................................................................. 202
6.1.1. La conferenza di servizi istruttoria........................................................... 202
6.1.2. La conferenza di servizi decisoria. ........................................................... 203
6.2. La natura della conferenza di servizi decisoria e del suo atto conclusivo.. 203
6.3. Il funzionamento della conferenza di servizi decisoria e le modalità di
assunzione della determinazione finale......................................................... 205
6.4. La nuova disciplina del dissenso nella conferenza decisoria. Le novità del
XVI INDICE SOMMARIO
d.l. n. 78/2010. .................................................................................................. 206
Schema 21 - Il procedimento amministrativo.................................................. 209
CAPITOLO IV
I TEMPI DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA E L’INERZIA DELLA P.A.
1. Il tempo dell’azione amministrativa............................................................... 213
2. Il silenzio-rifiuto (o silenzio-inadempimento). ............................................ 213
3. La tutela contro il silenzio-rifiuto della P.A.: osservazioni generali......... 214
3.1. Il processo di formazione del silenzio-rifiuto. .............................................. 214
3.2. Il termine per ricorrere avverso il silenzio-rifiuto. ...................................... 214
3.3. L’oggetto del sindacato giurisdizionale nel ricorso contro il silenziorifiuto:
l’evoluzione dottrinale e giurisprudenziale fino al codice del processo
amministrativo....................................................................................... 215
4. L’ambito oggettivo di applicazione del rito speciale contro il silenzio
della P.A.: il problema del silenzio significativo, del silenzio-rigetto, del
silenzio su istanze volte a far valere diritti soggettivi.................................. 215
5. Diniego espresso sopravvenuto nel corso del giudizio contro il
silenzio-rifiuto.................................................................................................... 216
Schema 22 - Il silenzio della P.A........................................................................ 217
CAPITOLO V
SILENZIO ASSENSO, DENUNCIA DI INIZIO DI ATTIVITÀ
E SEGNALAZIONE CERTIFICATA DI INIZIO DI ATTIVITÀ
1. Il silenzio-assenso dopo la legge n. 80/2005. ................................................ 221
2. Differenze tra silenzio assenso e attività segnalazione certificata di inizio
di attività. ...................................................................................................... 221
3. La generalizzazione del silenzio assenso. ..................................................... 222
4. Poteri che residuano alla P.A. dopo la formazione del silenzio assenso.. 223
5. Il silenzio-diniego.............................................................................................. 224
6. Il silenzio-rigetto (rinvio). ................................................................................ 224
7. Dalla D.I.A. alla S.C.I.A. ................................................................................... 225
7.1. L’art. 19 l. n. 241/1990 dopo le modifiche apportate dalla l. n. 122/2010.. 225
7.2. La natura della dichiarazione di inizio attività e della segnalazione certificata
di inizio di attività.................................................................................. 227
7.2.1. Tesi secondo cui la D.I.A. (ora S.C.I.A.) ha natura provvedimentale.. 227
7.2.2. La tesi secondo cui la D.I.A. (ora S.C.I.A.) è un atto del privato.......... 227
7.2.3. Se la D.I.A. (ora S.C.I.A.) è un atto privato come si spiega il riferimento
ai poteri di autotutela? ................................................................... 228
7.2.4. La tutela del terzo che si ritenga leso dalla D.I.A.(ora S.C.I.A.). ......... 229
7.3. La giurisdizione esclusiva in materia di D.I.A. (ora S.C.I.A.). ................... 230
Schema 23 - La D.I.A. è natura giuridica a tutela del testo .......................... 231
INDICE SOMMARIO XVII
CAPITOLO VI
IL PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO
1. Il provvedimento amministrativo. .................................................................. 235
2. I caratteri del provvedimento amministrativo.............................................. 235
2.1. L’unilateralità. .................................................................................................. 236
2.2. L’autoritarietà o imperatività. ........................................................................ 236
2.3. L’esecutività. ..................................................................................................... 236
2.4. L’esecutorietà. .................................................................................................. 237
2.5. La tipicità e la nominatività. ........................................................................... 238
3. Gli atti amministrativi recettizi. ...................................................................... 239
4. L’obbligo di motivazione del provvedimento amministrativo. .................. 239
4.1. Le ipotesi per le quali non è obbligatoria la motivazione. Gli atti normativi
e amministrativi generali.......................................................................... 240
4.2. Il contenuto della motivazione. ....................................................................... 241
Schema 24 - I caratteri del provvedimento ...................................................... 243
CAPITOLO VII
IL REGIME DELL’INVALIDITÀ DEL PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO, POTERE
DI AUTOTUTELA E PROVVEDIMENTI DI SECONDO GRADO
1. La patologia dell’atto amministrativo............................................................. 247
2. La nullità del provvedimento amministrativo. ............................................. 247
2.1. Il vizio della nullità nel diritto amministrativo. ............................................ 247
2.2. L’inesistenza. .................................................................................................... 248
2.3. Le nullità testuali.............................................................................................. 249
2.4. L’art. 21-septies della legge n. 241/90........................................................... 249
2.5. L’azione di nullità nel Codice del processo amministrativo: legittimazione,
termini e poteri del giudice. ................................................................. 249
3. L’annullabilità del provvedimento amministrativo..................................... 250
4. I vizi non invalidanti del provvedimento amministrativo. ......................... 251
4.1. L’art. 21-octies, l. n. 241/90. ........................................................................... 251
4.2. Le varie tesi sull’inquadramento dell’art. 21-octies..................................... 251
4.3. L’art. 21-octies e l’espansione del ruolo del giudice amministrativo......... 252
5. Provvedimenti di secondo grado e potere di autotutela: profili generali.. 253
5.1. Il fondamento del potere di riesame e la classificazione dei provvedimenti
di secondo grado.................................................................................... 253
5.2. Il procedimento di secondo grado. ................................................................. 255
5.3. L’informativa preventiva dell’intento di proporre ricorso in materia di
appalti. .............................................................................................................. 255
6. La revoca............................................................................................................. 256
6.1. Nozione e presupposti..................................................................................... 256
6.2. Indennizzo e affidamento del privato. ........................................................... 256
6.3. Figure affini alla revoca: la decadenza, mero ritiro e abrogazione. .......... 257
7. L’annullamento d’ufficio.................................................................................. 258
7.1. Nozione e presupposti..................................................................................... 258
XVIII INDICE SOMMARIO
7.2. Figure speciali di annullamento: il comma 136 dell’art. 1 legge n. 311 del
2004 (legge finanziaria per il 2005). .............................................................. 259
8. I provvedimenti ad effetto conservativo........................................................ 259
8.1. La convalida...................................................................................................... 259
8.2. Altre figure: ratifica, sanatoria, rettifica, conferma, conversione. ............. 260
Schema 25 - L’invalidità degli atti ..................................................................... 262
Schema 26 - La nullità del provvedimento amministrativo........................... 262
Schema 27 - L’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/90...................... 263
Schema 28 - I provvedimenti di secondo grado............................................... 264
CAPITOLO VIII
LA NEGOZIAZIONE DELLA FUNZIONE AMMINISTRATIVA
1. La negoziazione della funzione amministrativa: principi generali........... 267
2. Gli accordi pubblici. .......................................................................................... 267
3. I contratti di diritto pubblico............................................................................ 267
4. Gli accordi tra P.A. e privato nell’art. 11 della legge n. 241/90. ................. 268
4.1. Il recesso della P.A. e l’indennizzo per il privato. ........................................ 269
5. Gli accordi tra pubbliche amministrazioni.................................................... 269
5.1. Gli accordi di programma............................................................................... 270
Schema 29 - Gli accordi pubblici ....................................................................... 272
CAPITOLO IX
L’ACCESSO AI DOCUMENTI AMMINISTRATIVI
1. L’accesso come attuazione del principio di trasparenza. ........................... 275
2. La natura giuridica del diritto di accesso....................................................... 275
3. I presupposti per l’accesso............................................................................... 276
4. I limiti all’esercizio del diritto di accesso....................................................... 276
4.1. Accesso e riservatezza..................................................................................... 276
5. Accesso e attività di diritto privato della P.A................................................ 277
6. Diritto di accesso e strumenti di tutela (anche alla luce del Codice del
processo amministrativo)................................................................................. 277
Schema 30 - L’accesso ai documenti amministrativi...................................... 279
PARTE SETTIMA
I CONTRATTI DELLA P.A.
CAPITOLO I
L’AUTONOMIA NEGOZIALE DELLA P.A.
1. L’autonomia negoziale della P.A. ................................................................... 283
2. Il codice dei contratti pubblici......................................................................... 284
3. La possibilità per la P.A. di stipulare contratti atipici. ................................ 284
3.1. Il contratto di sponsorizzazione..................................................................... 285
INDICE SOMMARIO XIX
3.2. Il contratto di tesoreria integrato con clausola di sponsorizzazione. ........ 286
3.3. La vendita di cosa futura................................................................................. 288
3.4. Il contratto di brokeraggio. ............................................................................. 290
3.5. Il leasing immobiliare pubblico. ..................................................................... 290
Schema 31 - I contratti atipici della P.A........................................................... 292
CAPITOLO II
PROCEDURE DI EVIDENZA PUBBLICA PER LA SCELTA DEL CONTRAENTE
1. Il procedimento di evidenza pubblica: definizione...................................... 295
2. La finalità (comunitaria e nazionale) dell’evidenza pubblica.................... 295
3. Ambito soggettivo dell’obbligo di gara........................................................... 296
4. Ambito oggettivo dell’obbligo di gara. ........................................................... 297
5. Casi in cui è necessaria una procedura di evidenza pubblica e casi in cui
è sufficiente una gara informale che rispetti i principi desumibili dal
Trattato CE. ........................................................................................................ 297
6. Le tipologie delle procedure ad evidenza pubblica. .................................... 298
6.1. Il dialogo competitivo....................................................................................... 299
Schema 32 - L’obbligo di gara nei contratti pubblici ..................................... 301
CAPITOLO III
GLI APPALTI PUBBLICI
1. L’appalto pubblico: definizione....................................................................... 305
2. La concessione di lavori pubblici.................................................................... 305
3. La concessione di servizi: differenze con l’appalto di servizi e il contratto
di servizio. ................................................................................................ 306
4. Il project financing. ............................................................................................ 307
5. I soggetti ammessi alle gare. La nozione di “operatore economico” e il
problema della compatibilità comunitaria dell’art. 34 d.lgs. n. 163/2006.. 308
6. Le associazioni temporanee di imprese (A.T.I.). ......................................... 310
6.1. A.t.i. orizzontali, verticali e miste................................................................... 311
6.2. Le a.t.i. costituende. ......................................................................................... 312
7. I criteri di selezione delle offerte. ................................................................... 312
8. L’aggiudicazione e la stipulazione del contratto. ......................................... 312
8.1. Il termine dilatorio da osservare prima della stipula del contratto............ 313
8.2. L’ulteriore sospensione obbligatorio del termine per la stipula del contratto
in caso di proposizione del ricorso accompagnato dalla contestuale
domanda cautelare. .............................................................................. 314
8.3. L’esecuzione anticipata delle prestazioni contrattuali: un istituto di dubbia
compatibilità comunitaria. ....................................................................... 315
Schema 33 - I requisiti per partecipare alle gare d’appalto ......................... 316
CAPITOLO IV
VIZI DELLE PROCEDURE E PATOLOGIE CONTRATTUALI
1. Gli effetti dell’annullamento dell’aggiudicazione sulla sorte del
XX INDICE SOMMARIO
contratto. ............................................................................................................. 319
2. L’estensione della giurisdizione amministrativa alla sorte del contratto.. 320
3. La declaratoria di inefficacia del contratto.................................................... 322
4. Inefficacia del contratto, subentro e domande delle parti.......................... 326
5. Le sanzioni alternative. .................................................................................... 328
6. Tutela in forma specifica e risarcimento del danno.................................... 328
Schema 34 - Effetti dell’annullamento dell’aggiudicazione sulla sorte del
contratto .......................................................................................... 330
PARTE OTTAVA
L’ATTIVITÀ DI CONTROLLO
CAPITOLO I
I CONTROLLI
1. La funzione di controllo.................................................................................... 333
2. Classificazione dei controlli. ............................................................................ 333
3. I controlli interni nelle P.A.: profili generali................................................. 334
3.1. I tipi di controllo interno.................................................................................. 335
3.2. I principi organizzativi che regolano lo svolgimento dei controlli interni.. 335
3.3. I controlli di regolarità amministrativo-contabile........................................ 336
3.4. Il controllo di gestione. .................................................................................... 336
3.5. La valutazione dei dirigenti. ........................................................................... 336
3.6. Il controllo strategico....................................................................................... 337
4. I controlli della Corte dei conti........................................................................ 337
4.1. Le tipologie di funzioni di controllo esercitate dalla Corte dei conti. ......... 338
4.2. Il controllo preventivo di legittimità su atti. .................................................. 338
4.2.1. Gli atti sottoposti a controllo preventivo. ................................................ 338
4.2.2. Il procedimento di controllo. ..................................................................... 339
4.2.3. La registrazione con riserva. .................................................................... 339
4.2.4. Non impugnabilità dell’atto negativo di controllo della Corte dei
conti. .............................................................................................................. 340
4.2.5. Proponibilità della questione di costituzionalità in sede di controllo
preventivo..................................................................................................... 340
4.3. Il controllo sugli enti sovvenzionati................................................................ 340
4.4. Il controllo successivo sulla gestione. ............................................................ 341
4.4.1. Il fondamento costituzionale del controllo sulla gestione. ................... 342
Schema 35 - Tipologie di controlli del contratto ............................................. 343
INDICE SOMMARIO XXI
PARTE NONA
LA RESPONSABILITÀ
CAPITOLO I
LA RESPONSABILITÀ DELLA P.A. E DEL PUBBLICO DIPENDENTE
1. Il superamento del “dogma” della non risarcibilità dei danni causati alle
posizioni di interesse legittimo........................................................................ 347
2 I diritti patrimoniali consequenziali e l’attribuzione della giurisdizione
al giudice amministrativo................................................................................. 348
3 Gli interventi della Corte Costituzionale. ...................................................... 348
4. Azione di risarcimento e giurisdizione amministrativa nel Codice del
processo amministrativo. ................................................................................. 349
5. Fattispecie di responsabilità della P.A. e riparto di giurisdizione. ........... 350
6. Natura della responsabilità della P.A. ........................................................... 350
7 I requisiti dell’illecito: l’elemento oggettivo e la colpa della p.a. ............... 351
8. La questione della pregiudiziale amministrativa e il contrasto tra Cassazione
e Consiglio di Stato. ............................................................................ 353
8.1. Il superamento della pregiudiziale nel Codice del processo amministrativo:
l’azione autonoma di risarcimento. ....................................................... 354
9 Il danno da ritardo............................................................................................. 357
9.1. La domanda di risarcimento del danno da inosservanza dei termini di
conclusione del procedimento nel Codice del processo amministrativo. ... 359
10. Il risarcimento in forma specifica................................................................... 360
11. Ottemperanza e risarcimento del danno....................................................... 361
12. La responsabilità del pubblico dipendente................................................... 362
12.1. La responsabilità amministrativa.................................................................. 363
12.2. La responsabilità civile del pubblico dipendente verso i terzi. ................... 366
Schema 36 - Fattispecie di responsabilità della P.A. e riparto di giurisdizione
................................................................................................. 368
Schema 37 - Natura della responsabilità della P.A. ...................................... 370
Schema 38 - I requisiti dell’illecito della P.A. .................................................. 371
Schema 39 - La pregiudiziale amministrativa................................................. 372
Schema 40 - Responsabilità del pubblico dipendente .................................... 373
PARTE DECIMA
I SETTORI
CAPITOLO I
I SERVIZI PUBBLICI
1. La nozione di servizio pubblico....................................................................... 377
2. La categoria del servizio universale. .............................................................. 378
XXII INDICE SOMMARIO
3. Il contratto di servizio. ...................................................................................... 379
4. Le modalità di affidamento dei servizi pubblici locali (art. 23-bis d.l. n.
112/2008)............................................................................................................. 380
Schema 41............................................................................................................... 382
CAPITOLO II
GOVERNO DEL TERRITORIO, AMBIENTE E PAESAGGIO
1. L’urbanistica....................................................................................................... 385
2. L’edilizia e le altre materie confinanti. .......................................................... 386
3. Il governo del territorio. ................................................................................... 387
4. Urbanistica e disciplina vigente...................................................................... 388
5. I titoli edilizi........................................................................................................ 389
5.1. Abusivismo e rilascio di titoli in sanatoria.................................................... 390
6. L’ambiente.......................................................................................................... 391
6.1. Ambiente e Costituzione.................................................................................. 392
7. Il paesaggio......................................................................................................... 393
8. Il danno ambientale. ......................................................................................... 393
Schema 42 - Il governo del territorio ................................................................ 395
Schema 43 - Ambiente e paesaggio ................................................................... 396
Schema 44 - Il danno ambientale....................................................................... 397
CAPITOLO III
ESPROPRIAZIONI
1. Nozione di espropriazione............................................................................... 401
2. Le fasi del procedimento di espropriazione.................................................. 401
3. La fase della sottoposizione del bene al vincolo preordinato
all’esproprio........................................................................................................ 402
3.1. I vincoli preordinati all’esproprio: durata temporale, reiterazione, obbligo
di indennizzo. .......................................................................................... 402
3.2. Vincoli ablatori e vincoli conformativi........................................................... 403
3.3. La motivazione della reiterazione del vincolo............................................... 403
4. La dichiarazione di pubblica utilità. ............................................................... 404
5. La quantificazione dell’indennità di esproprio (aree edificabili; aree
non edificabili; aree edificate)......................................................................... 405
5.1. La quantificazione dell’indennità di esproprio per le aree edificabili dopo
Corte cost. n. 348/2007 e la l. n. 244/2007..................................................... 406
6. Dall’occupazione acquisitiva (e usurpativa) all’acquisizione sanante
(art. 43 T.U.), fino alla sentenza della Corte costituzionale n. 293/2010. . 409
6.1. La nascita dell’istituto dell’occupazione acquisitiva e la distinzione con i
fenomeni di occupazione usurpativa. ............................................................ 409
6.2. Superamento dell’istituto dell’occupazione acquisitiva per effetto delle
sentenze della CEDU. ...................................................................................... 410
6.3. L’acquisizione sanante prevista dall’art. 43 T.U.......................................... 411
6.4. La sentenza della Corte costituzionale n. 293/2010: l’incostituzionalità
dell’art. 43 d.P.R. n. 327/2001 per eccesso di delega e i dubbi sulla com-
INDICE SOMMARIO XXIII
patibilità con la CEDU dell’acquisizione sanante. ....................................... 412
6.5. Gli scenari aperti dalla sentenza costituzionale n. 293/2010. La tutela del
privato illegittimamente espropriato tra azione di restituzione, risarcimento
del danno e tutela compensativa del diritto di proprietà ................. 414
Schema 45 - Vincoli ablatori e vincoli conformativi....................................... 416
PARTE UNDICESIMA
LA TUTELA
CAPITOLO I
I RICORSI AMMINISTRATIVI
1. I ricorsi amministrativi: profili generali......................................................... 419
2. Tipologie di ricorsi amministrativi. ................................................................ 419
3. Il ricorso gerarchico proprio: caratteri generali. .......................................... 420
3.1. Il silenzio sul ricorso gerarchico. ................................................................... 420
4. Il ricorso gerarchico improprio. ...................................................................... 421
5. Ricorso in opposizione...................................................................................... 422
6. Il ricorso straordinario al Capo dello Stato. .................................................. 422
6.1. I problemi dal punto di vista oggettivo: gli atti devoluti ad altre
giurisdizioni...................................................................................................... 423
6.2. Ricorso straordinario e riti speciali. .............................................................. 423
6.3. Ricorso straordinario nelle materie di cui agli artt. 119 e 120 c.p.a. ......... 424
6.4. L’alternatività del ricorso straordinario........................................................ 424
6.5. La trasposizione del ricorso straordinario in sede giurisdizionale. .......... 425
6.6. Il procedimento di decisione del ricorso straordinario................................ 426
6.7. L’avvento della tutela cautelare con l’articolo 3, ultimo comma, della
legge 205/2000.................................................................................................. 427
6.8. Rimedi avverso il decreto che decide il ricorso straordinario..................... 427
6.9. La possibilità di sollevare la questione pregiudiziale comunitaria............ 427
6.10. È possibile sollevare la questione di costituzionalità?................................. 428
6.11. Il problema dell’ammissibilità del giudizio di ottemperanza. La svolta
delle Sezioni Unite............................................................................................ 428
Schema 46............................................................................................................... 430
CAPITOLO II
LA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA
1. La giustizia amministrativa: origine e nozioni generali.............................. 433
1.1. Ragioni storiche della nascita della giustizia amministrativa. ................... 433
1.2. La Costituzione e l’ordinamento della giustizia amministrativa................ 434
1.3. Le funzioni consultive del Consiglio di Stato. ............................................... 435
2. Giurisdizione e processo amministrativo...................................................... 436
2.1. Il modello di giurisdizione............................................................................... 436
2.2. L’evoluzione del processo amministrativo.................................................... 437
XXIV INDICE SOMMARIO
3. L’approvazione del Codice del processo amministrativo........................... 438
4. I principi generali del processo amministrativo. ......................................... 440
5. La disciplina delle azioni e i poteri del giudice. ........................................... 441
5.1. La centralità dell’azione di annullamento nel processo amministrativo e
la disciplina delle altre azioni. ........................................................................ 441
5.2. L’azione di condanna....................................................................................... 441
5.2.1. L’azione di risarcimento (rinvio). ............................................................. 443
5.3. L’azione di accertamento. ............................................................................... 443
5.3.1. L’azione di nullità (rinvio).......................................................................... 444
5.4. L’azione avverso il silenzio. ............................................................................ 445
5.5. Pluralità delle domande e conversione delle azioni. .................................... 445
5.6. Azioni e pronunce del giudice......................................................................... 446
6. Il processo amministrativo di primo grado. .................................................. 448
6.1. Gli strumenti per esercitare le azioni davanti al g.a.: ricorso principale,
ricorso incidentale e motivi aggiunti.............................................................. 449
6.2. La competenza territoriale dei T.a.r. ............................................................. 451
6.3. Istruttoria e prove. ........................................................................................... 452
6.4. La decisione. ..................................................................................................... 453
7. La tutela cautelare............................................................................................. 453
7.1. Tutela cautelare inaudita altera parte e tutela ante causam..................... 455
8. Il regime delle impugnazioni........................................................................... 456
9. Giudicato e ottemperanza................................................................................ 457
10. I riti speciali........................................................................................................ 460
10.1. Il rito abbreviato e il rito in materia di appalti............................................. 460
10.2. Il contenzioso in materia elettorale................................................................ 461
Schema 47 - Giustizia amministrativa.............................................................. 463
Schema 48 - Tutela cautelare ............................................................................. 463
Schema 49 - I riti speciali.................................................................................... 465
Schema 50 - Decisione e regime delle impugnazioni ..................................... 465
CAPITOLO III
LA TUTELA DAVANTI AL GIUDICE ORDINARIO
1. La tutela davanti al giudice ordinario: profili generali................................ 469
2. Il problema della giurisdizione esclusiva del giudice ordinario................ 469
3. Il potere di disapplicazione.............................................................................. 470
3.1. Disapplicazione principale e disapplicazione incidentale. ......................... 471
4. Le azioni esperibili innanzi al giudice ordinario contro la P.A. ................ 471
4.1. L’azione di ingiustificato arricchimento........................................................ 472
4.2. L’actio negotiorum gestio. ............................................................................. 474
5. Il fermo amministrativo.................................................................................... 474
6. Il fermo di beni mobili registrati: il quadro normativo. .............................. 476
6.1. I rimedi avverso il fermo di beni mobili registrati e il riparto della
giurisdizione. .................................................................................................... 477
Schema 51............................................................................................................... 479
INDICE SOMMARIO XXV
PARTE DODICESIMA
DOMANDE E RISPOSTE COMMENTATE
I. LE FONTI
I. Le fonti del diritto comunitario e rapporti con l’ordinamento statale...... 487
II. Le fonti dell’ordinamento nazionale .............................................................. 488
II. POSIZIONI SOGGETTIVE E RIPARTO DI GIURISDIZIONE
I. I Diritti soggettivi e interessi legittimi............................................................ 491
II. Il riparto della giurisdizione ............................................................................ 491
III. I SOGGETTI, L’ORGANIZZAZIONE E IL PUBBLICO IMPIEGO
I. La pubblica amministrazione.......................................................................... 493
II. Gli enti pubblici ................................................................................................. 493
III. L’impresa pubblica e le società pubbliche.................................................... 494
IV. Le autorità indipendenti................................................................................... 495
V. L’organismo di diritto pubblico............................
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