L'opera esamina in maniera approfondita tutti i profili del diritto amministrativo, proponendo una trattazione sistematica e critica basata su una puntuale ricostruzione degli istituti da parte degli autori. Per ogni questione viene evidenziato l'intenso dibattito tra le diverse posizioni dottrinali e i fondamentali orientamenti giurisprudenziali, aggiornati al 2012.
In coerenza con la tradizionale commistione tra aspetti sostanziali e profili processuali del diritto amministrativo, l'opera offre adeguato spazio anche ai profili della tutela giurisdizionale, approfonditi alla luce del nuovo Codice del processo amministrativo, come modificato dai correttivi.
La struttura e il taglio specialistico del volume sono studiati per far fronte alle esigenze complesse e articolate dei candidati che si preparano alle prove scritte di esami e concorsi giuridici, primi fra tutti quelli per magistrato ordinario e referendario T.A.R., ma l'approccio problematico alla materia rende l'opera indispensabile anche per l'approfondimento post-universitario e l'aggiornamento professionale. L'opera e' aggiornata al d.lgs. 14 settembre 2012, n. 160.
Premessa............................................................................................................................. VII
INTRODUZIONE
ORIGINI E SVILUPPO DEL DIRITTO AMMINISTRATIVO
1. Nozione e origini del diritto amministrativo..................................................... 3
2. La scienza del diritto amministrativo e il ruolo della giurisprudenza......... 5
3. La dimensione nazionale del diritto amministrativo e il suo superamento
con la nascita di un diritto amministrativo europeo ....................................... 6
4. I principi generali del diritto amministrativo italiano ed europeo............... 8
5. I principi generali del diritto processuale amministrativo nel nuovo
Codice....................................................................................................................... 11
6. Verso un diritto amministrativo europeo.......................................................... 13
PARTE PRIMA
LE FONTI
CAPITOLO I Le fonti del diritto comunitario e internazionale. I rapporti
con l’ordinamento statale
1. I rapporti tra ordinamento nazionale e ordinamento comunitario. Il progressivo
affermarsi del principio del primato del diritto comunitario ........ 19
1.1. La prima fase: la Corte Costituzionale afferma il principio di equiordinazione
tra diritto comunitario e diritto interno ............................. 19
1.2. La seconda fase: la norma interna in contrasto con il diritto comunitario
può essere dichiarata incostituzionale ............................................ 19
1.3. La terza fase: l’obbligo di disapplicare la norma interna in contrasto
con il diritto comunitario ........................................................................ 20
1.4. La quarta fase: il recepimento della c.d. teoria monistica e il nuovo
art. 117 Cost...................................................................................................... 21
1.5. La tendenza a relativizzare il valore del giudicato in contrasto con il
diritto comunitario .......................................................................................... 24
1.6. La Corte Costituzionale per la prima volta ammette (ma solo nel
giudizio in via principale) la possibilità di effettuare il rinvio pregiudiziale
alla Corte di giustizia.................................................................. 26
2. Le fonti del diritto comunitario ........................................................................... 27
2.1. I Trattati istitutivi............................................................................................ 27
2.2. I regolamenti..................................................................................................... 28
2.3. Le direttive ........................................................................................................ 28
2.3.1. Gli effetti diretti delle direttive self executing.................................. 29
IX
2.4. Le decisioni ....................................................................................................... 33
3. La responsabilità dello Stato per violazione del diritto comunitario........... 33
3.1. La responsabilità per il giudicato in contrasto con il diritto
comunitario....................................................................................................... 34
3.2. La natura, contrattuale o aquiliana, della responsabilità dello Statolegislatore
per violazione del diritto comunitario ................................... 39
4. Il regime dell’atto amministrativo in contrasto con il diritto comunitario.. 42
4.1. Tesi della annullabilità .................................................................................. 42
4.2. Tesi della nullità .............................................................................................. 42
4.3. La tesi intermedia............................................................................................ 43
4.4. Tesi della disapplicabilità ............................................................................. 43
4.5. La posizione della Corte di Giustizia: il caso Santex ............................. 43
4.6. La giurisprudenza nazionale esclude la disapplicabilità dell’atto
amministrativo in contrasto con il diritto comunitario.......................... 45
5. Il differente regime dell’atto amministrativo emanato in base a legge incostituzionale:
profili sostanziali e processuali................................................ 45
5.1. Sulla rilevabilità d’ufficio del vizio di incostituzionalità non ancora
dichiarato .......................................................................................................... 46
5.2. Applicazione nei giudizi in corso della sopravvenuta sentenza di
incostituzionalità ............................................................................................. 48
5.3. Incidente di legittimità costituzionale e giudizio cautelare................... 49
6. L’art. 117 Cost. e la costituzionalizzazione dei trattati internazionali.......... 52
6.1. Il ruolo delle CEDU alla luce dell’art. 117 Cost. e del Trattato di
Lisbona............................................................................................................... 54
7. La teoria dei c.d. controlimiti e la loro possibile comunitarizzazione dopo
il Trattato di Lisbona............................................................................................. 59
8. I procedimenti amministrativi composti: il concorso tra amministrazione
comunitaria e amministrazione nazionale........................................................ 61
9. I rapporti tra obbligo di rinvio pregiudiziale imposto dall’art. 257 TFUE e
regole processuali nazionali. La recente ordinanza del Consiglio di Stato
5marzo 2012, n. 1244 ............................................................................................ 62
CAPITOLO II Le fonti dell’ordinamento nazionale
1. Il sistema delle fonti nell’ordinamento italiano............................................... 69
2. Fonti di rango costituzionale ............................................................................... 70
3. Fonti di rango primario......................................................................................... 71
3.1. Il riparto di competenze legislative dopo la riforma del titolo V della
Costituzione ...................................................................................................... 73
3.2. L’unità giuridica dell’ordinamento e le c.d. materie trasversali.......... 77
3.3. Il ruolo della Corte Costituzionale .............................................................. 78
3.4. Le leggi provvedimento.................................................................................. 79
4. Le fonti secondarie ................................................................................................ 82
5. I criteri di individuazione delle fonti normative secondarie. Il problema
della distinzione con gli atti amministrativi generali...................................... 82
6. I regolamenti........................................................................................................... 84
6.1. I regolamenti governativi .............................................................................. 84
6.2. I regolamenti ministeriali.............................................................................. 86
6.3. Il riparto del potere regolamentare tra Stato e Regione........................ 86
6.4. I regolamenti degli enti locali ....................................................................... 87
X INDICE SOMMARIO
6.5. I regolamenti degli altri enti pubblici......................................................... 88
7. Il potere di disapplicazione dei regolamenti illegittimi.................................. 88
7.1. La tesi contraria alla disapplicazione........................................................ 88
7.2. Considerazioni critiche sull’orientamento contrario alla disapplicazione
.......................................................................................................... 89
7.3. La tesi della disapplicabilità dei regolamenti è ormai accolta dalla
giurisprudenza amministrativa ................................................................... 90
8. Gli statuti. In particolare: gli statuti degli enti locali ....................................... 92
9. Le circolari............................................................................................................... 93
10. I piani regolatori generali..................................................................................... 94
11. I bandi di gara e di concorso................................................................................ 95
11.1. Il regime di impugnazione dei bandi di gara e di concorso.................. 95
12. Le ordinanze straordinarie di necessità ed urgenza....................................... 98
12.1. Tipologia di ordinanze di necessità e urgenza ........................................ 99
12.2. Natura e limiti dei poteri di ordinanza...................................................... 101
12.3. Gli atti necessitati: poteri ordinari esercitati in situazioni straordinarie
................................................................................................................ 103
PARTE SECONDA
POSIZIONI SOGGETTIVE E RIPARTO DI GIURISDIZIONE
CAPITOLO I Diritti soggettivi e interessi legittimi
1. Le situazioni soggettive del diritto amministrativo......................................... 109
2. Il diritto soggettivo ................................................................................................. 109
3. L’interesse legittimo.............................................................................................. 109
3.1. La ricostruzione recepita dalla giurisprudenza e dalla prevalente
dottrina............................................................................................................... 109
3.2. Interessi legittimi oppositivi e pretensivi .................................................. 112
3.3. Le teorie sull’interesse legittimo ormai superate .................................... 113
3.3.1. La teoria dell’interesse occasionalmente protetto .......................... 113
3.3.2. La teoria dell’interesse strumentale alla legittimità dell’azione
amministrativa ........................................................................................ 114
3.3.3. La teoria del potere di reazione processuale................................... 114
4. La teoria della degradazione e il suo progressivo superamento.................. 114
5. Interessi procedimentali....................................................................................... 115
6. Interessi semplici, interessi amministrativamente protetti, diritti civili e
interessi dimero fatto ........................................................................................... 118
7. Interessi collettivi e diffusi ................................................................................... 119
8. L’azione popolare e i diritti pubblici soggettivi................................................ 121
9. Il ricorso per l’efficienza dell’Amministrazione (d.lgs. n. 198/2009): l’emersione
in sede di giurisdizione degli interessi semplici e degli interessi
amministrativamente protetti.............................................................................. 123
10. Recenti tendenze legislative che configurano una giurisdizione di diritto
oggettivo: 1) class action amministrativa; 2) sanzioni alternative; 3) ricorso
dell’AGCMa tutela della concorrenza (art. 35 d.l. 201/2011) ............. 126
CAPITOLO II Il riparto della giurisdizione
1. Il riparto della giurisdizione: considerazioni introduttive ............................. 131
INDICE SOMMARIO XI
2. Il criterio della causa petendi.............................................................................. 131
3. Il riparto della giurisdizione nel codice del processo amministrativo......... 132
4. L’ulteriore problema di distinguere diritti soggettivi e interessi legittimi ai
fini del riparto della giurisdizione....................................................................... 133
4.1. L’irrilevanza della c.d. prospettazione ...................................................... 134
4.2. Il criterio che fa leva sulla distinzione tra atti vincolati e atti
discrezionali...................................................................................................... 134
4.3. Il criterio che si basa sulla distinzione tra norme di azione e norme
di relazione........................................................................................................ 134
4.4. Il criterio, prevalente, che si basa sulla distinzione tra carenza di
potere e cattivo uso del potere...................................................................... 135
4.4.1. Carenza di potere in astratto e in concreto...................................... 135
4.4.2. La legge n. 15/2005: la nuova disciplina della nullità del provvedimento
e i suoi riflessi sulla giurisdizione.................................. 136
4.4.3. Anche le Sezioni Unite verso il superamento della carenza di
potere in concreto ................................................................................... 136
4.4.4. La posizione del privato di fronte alla c.d. negoziazione della
funzione amministrativa o all’esercizio di funzioni autoritative
da parte di soggetti privati ................................................................... 137
5. La tripartizione della giurisdizione amministrativa: generale di legittimità,
esclusiva e dimerito.................................................................................... 138
5.1. La giurisdizione generale di legittimità e la giurisdizione esclusiva . 138
5.2. La giurisdizione di merito oggi.................................................................... 139
6. La giurisdizione esclusiva .................................................................................... 141
6.1. La tappe fondamentali nella storia della giurisdizione esclusiva....... 142
6.1.1. La distinzione tra atti amministrativi e atti paritetici ................... 143
6.1.2. La giurisdizione esclusiva nel dibattito in Assemblea
Costituente................................................................................................ 143
6.1.3. Gli interventi legislativi nel periodo 1998-2000.............................. 144
6.1.4. I limiti costituzionali alla giurisdizione esclusiva: le sentenze
della Corte costituzionale n. 204 del 2004 e n. 191 del 2006........ 146
7. Le singole ipotesi di giurisdizione esclusiva..................................................... 146
7.1. Le ipotesi di giurisdizione esclusiva nella legge n. 241/90 ................... 147
7.2. I servizi pubblici .............................................................................................. 148
7.3. Concessione di beni pubblici ........................................................................ 150
7.4. Procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi, forniture (la
estensione della giurisdizione alle sorti del contratto) .......................... 151
7.4.1. La responsabilità precontrattuale ...................................................... 154
7.4.2. La fase di esecuzione del contratto .................................................... 158
7.4.3. La revisione prezzi ................................................................................. 159
7.4.4. La giurisdizione sulla sorte del contratto e sulle sanzioni alternative
(rinvio) .......................................................................................... 160
7.5. Edilizia e urbanistica...................................................................................... 160
7.5.1. Nozione di urbanistica .......................................................................... 161
7.5.2. La requisizione in uso rientra nella materia urbanistica? La risposta
di Cons. Stato Ad. Plen. 31 luglio 2007, n. 10..................... 161
7.5.3. Nozione di edilizia .................................................................................. 161
7.5.4. Le sentenze della Corte Costituzionale n. 204/2004 e n. 191/
XII INDICE SOMMARIO
2006: la sottrazione al G.A. dei comportamenti meramente
materiali .................................................................................................... 162
7.6. Rifiuti.................................................................................................................. 163
7.7. Il pubblico impiego non privatizzato.......................................................... 165
7.8. Danno ambientale ........................................................................................... 166
7.9. Le controversie sportive ................................................................................ 169
7.10. Le innovazioni in punto di giurisdizione: gli atti delle autorità
indipendenti ...................................................................................................... 172
7.10.1. Danno da omessa vigilanza e riparto della giurisdizione ............ 176
8. Ulteriori fattispecie controverse in tema di giurisdizione.............................. 178
8.1. Ordinanza di precettazione in caso di sciopero nei servizi pubblici
essenziali ........................................................................................................... 178
8.2. Riparto di giurisdizione in materia di cittadini extracomunitari........ 178
8.3. Il contenzioso elettorale ................................................................................. 179
8.3.1. Elezioni politiche nazionali .................................................................. 179
8.3.2. Elezioni amministrative ed elezioni per il Parlamento europeo. 180
8.4. La giurisdizione sulla concessione e sulla revoca di contributi e finanziamenti
pubblici ...................................................................................... 180
9. Diritti fondamentali e giudice amministrativo................................................. 181
9.1. Critiche alla tesi della indegradabilità....................................................... 182
9.2. Il modello dei diritti inaffievolibili alla luce del nuovo art. 21-septies
l. n. 241 del 1990 .............................................................................................. 182
9.3. La recente presa di posizione della Corte Costituzionale (sentenza
n. 140/2007): anche il giudice amministrativo può conoscere i diritti
fondamentali, almeno nei casi di giurisdizione esclusiva ..................... 184
9.4. Anche le Sezioni Unite aprono alla tesi secondo cui anche il G.A. può
conoscere dei diritti fondamentali............................................................... 184
10. Le modalità per rilevare il difetto di giurisdizione e le questioni
pregiudiziali............................................................................................................. 184
11. La translatio iudicii............................................................................................... 186
12. La compromettibilità in arbitri delle controversie concernenti diritti
soggettivi .................................................................................................................. 190
PARTE TERZA
I SOGGETTI E L’ORGANIZZAZIONE
CAPITOLO I La pubblica amministrazione
1. La nozione di pubblica amministrazione.......................................................... 195
1.1. La pubblica amministrazione in senso oggettivo. Differenza con
l’attività politica ............................................................................................... 195
1.2. La pubblica amministrazione in senso soggettivo .................................. 195
2. Gli indici di riconoscimento degli enti pubblici ............................................... 196
3. La nozione comunitaria di pubblica amministrazione................................... 196
4. I principi costituzionali inmateria di pubblica amministrazione ................ 197
4.1. I due modelli di amministrazione che emergono dalla Costituzione.. 197
4.2. Il principio di riserva di legge...................................................................... 198
4.3. Il principio di imparzialità............................................................................ 199
4.4. Il principio di buon andamento.................................................................... 200
INDICE SOMMARIO XIII
5. L’organizzazione delle P.A.: uffici e organi ...................................................... 200
5.1. Gli organi indiretti della P.A ........................................................................ 201
5.2. Gli organi collegiali e i verbali delle sedute.............................................. 202
5.3. La prorogatio degli organi ............................................................................. 204
5.4. L’interruzione del rapporto organico......................................................... 204
6. Munera ed officia. ................................................................................................. 205
7. Rapporto di servizio, rapporto organico, dovere d’ufficio ............................. 206
8. Relazioni organizzative: gerarchia, direzione, coordinamento..................... 206
8.1. Gerarchia........................................................................................................... 206
8.2. Direzione ........................................................................................................... 207
8.3. Coordinamento................................................................................................. 207
9. Il concetto di competenza..................................................................................... 208
9.1. Il principio di competenza e l’inderogabilità dell’ordine legale delle
competenze........................................................................................................ 209
9.2. Gli strumenti che incidono sull’ordine legale delle competenze .......... 210
9.2.1. Avocazione ............................................................................................... 210
9.2.2. Delegazione .............................................................................................. 210
9.2.3. Avvalimento.............................................................................................. 211
9.2.4. Sostituzione .............................................................................................. 211
10. Il funzionario di fatto e il regime degli atti dallo stesso adottati ................... 211
10.1. La sorte dei provvedimenti favorevoli adottati dal funzionario di
fatto..................................................................................................................... 212
10.2. ...e quella dei provvedimenti sfavorevoli ................................................... 212
10.2.1. Atto di nomina mancante ab initio...................................................... 212
10.2.2. Nomina illegittima, ma non ancora rimossa all’epoca dell’emanazione
...................................................................................................... 213
11. L’Amministrazione dello Stato............................................................................ 214
11.1. Peculiarità della persona giuridica Stato: la legittimazione sostanziale
e processuale dei Ministeri ................................................................. 214
11.2. La struttura dell’organizzazione dello Stato ............................................ 215
11.2.1. I Ministeri ................................................................................................. 215
11.2.2. Le Agenzie ................................................................................................ 216
11.2.2.1. Le Agenzie fiscali................................................................................ 217
11.2.3. Le Aziende ................................................................................................ 218
12. Gli enti pubblici territoriali .................................................................................. 218
12.1. Le Regioni.......................................................................................................... 219
12.1.1. Statuti e potestà legislativa delle Regioni ordinarie e delle autonomie
speciali .......................................................................................... 220
12.1.2. L’organizzazione regionale.................................................................. 223
12.1.3. L’autonomia finanziaria e il federalismo fiscale ............................ 224
12.2. Gli enti locali..................................................................................................... 227
12.2.1. I Comuni.................................................................................................... 227
12.2.2. Le Province............................................................................................... 230
12.2.3. Città metropolitane, Comunità montane e unioni di comuni....... 232
12.2.4. La partecipazione popolare ................................................................. 233
13. Il riparto delle funzioni amministrative ............................................................ 234
13.1. Il precedente principio del parallelismo delle funzioni e le modalità
del trasferimento.............................................................................................. 234
13.2. Il nuovo art. 118 della Costituzione ............................................................ 235
XIV INDICE SOMMARIO
13.3. Il principio di sussidiarietà........................................................................... 237
13.4. Poteri sostitutivi, leale collaborazione e controlli ................................... 238
CAPITOLO II Gli enti pubblici
1. La nascita degli enti pubblici ............................................................................... 243
2. L’attribuzione di natura pubblicista ad organizzazioni preesistenti: i limiti
costituzionali che incontra il legislatore............................................................ 243
3. I criteri di identificazione degli enti pubblici.................................................... 244
3.1. La frammentazione della figura degli enti pubblici e l’esistenza di
diversi livelli di gradazione della pubblicità............................................. 244
4. Enti strumentali ed enti ad autonomia funzionale.......................................... 248
5. Gli enti pubblici in forma societaria................................................................... 248
CAPITOLO III L’impresa pubblica, le società pubbliche e le società in
house
1. L’impresa pubblica: enti pubblici economici e società pubbliche ............... 255
1.1. Gli enti pubblici economici e il fenomeno della privatizzazione ......... 255
1.2. Le società in mano pubblica ......................................................................... 256
2. Le deroghe al diritto comune previste dal codice civile per le società in
mano pubblica........................................................................................................ 257
3. Ulteriori deroghe al diritto comune.................................................................... 258
3.1. Il regime di responsabilità di amministratori e dipendenti di società
pubbliche e di enti pubblici economici ....................................................... 258
3.2. Il reclutamento del personale e gli acquisiti delle società pubbliche.. 262
3.3. Imprese pubbliche e procedura di evidenza pubblica (settori ordinari
e settori speciali) .................................................................................... 263
3.3.1. La questione della disciplina applicabile ai contratti stipulati
dalle imprese pubbliche per finalità estranee all’esercizio della
missione rientrante nel settore speciale: la sentenza dell’Adunanza
Plenaria n. 16/2011.................................................................... 265
4. Il limite dello scopo per la costituzione e partecipazione a società pubbliche:
la legge finanziaria del 2008 e l’Adunanza Plenaria n. 10/2011........... 267
5. Il divieto di extraterritorialità per le società pubbliche strumentali alla
funzione amministrativa: l’art. 13 d.l. n. 223/2006........................................... 269
6. Definizione dell’in house providing .................................................................. 273
7. Il fondamento dell’istituto: perché, in presenza dei presupposti dell’in
house, non si applicano le regole dell’evidenza pubblica?............................ 274
8. I requisiti dell’in house ......................................................................................... 275
8.1. Il requisito del controllo analogo................................................................. 275
8.2. Il requisito dell’attività prevalentemente svolta a favore dell’ente
affidante............................................................................................................. 276
9. L’in house è utilizzabile in assenza di una espressa previsione normativa
di copertura?........................................................................................................... 277
10. Sono possibili gli affidamenti diretti a societàmista in cui il socio privato
sia sceltomediante gara? ..................................................................................... 280
11. Il dibattito che aveva preceduto l’intervento chiarificatore della Corte di
Giustizia e del d.l. n. 135/2009 ............................................................................. 282
11.1. La tesi che nega sempre l’affidamento diretto a società mista ............ 282
INDICE SOMMARIO XV
11.2. La tesi secondo cui la gara per la scelta del socio rende superflua la
gara per l’affidamento del servizio o dell’appalto .................................. 282
11.3. La posizione intermedia (il parere della II Sezione del Consiglio di
Stato n. 456/2007) ........................................................................................... 283
11.4. La risposta dell’Adunanza Plenaria n. 1/2008 ........................................ 284
12. Le misure in materia di società pubbliche previste dal d.l. n. 95/2012
(spending review).................................................................................................. 284
CAPITOLO IV Le autorità indipendenti
1. Nozione di autorità indipendenti e ragioni della loro nascita....................... 289
2. Le autorità indipendenti in Italia........................................................................ 290
3. Il problema della copertura costituzionale ....................................................... 291
4. La natura delle autorità indipendenti................................................................ 292
5. La neutralità e l’indipendenza ............................................................................ 294
6. Le funzioni delle autorità indipendenti............................................................. 295
6.1. Funzioni amministrative e contenziose ..................................................... 295
6.2. Le funzioni regolatorie................................................................................... 296
6.3. Il rischio di commistione tra funzioni di regolazione e funzioni di vigilanza
e sanzione........................................................................................... 298
7. Le regole procedimentali...................................................................................... 300
8. La tutela giurisdizionale nei confronti degli atti delle autorità
indipendenti............................................................................................................ 301
8.1. Il riparto di giurisdizione .............................................................................. 302
8.2. Il sindacato esercitato dal giudice amministrativo ................................. 304
8.3. L’impugnazione delle sanzioni..................................................................... 307
8.4. Il controllo giurisdizionale sull’attività di vigilanza............................... 309
8.5. Il sindacato sui c.d. provvedimenti negativi delle autorità ................... 310
CAPITOLO V L’organismo di diritto pubblico
1. Origini e ratio della nozione di organismo di diritto pubblico...................... 313
2. Le implicazioni della qualificazione di un soggetto in termini di organismo
pubblico........................................................................................................... 313
3. Gli elementi costitutivi dell’organismo di diritto pubblico ............................ 313
3.1. La personalità giuridica ................................................................................ 314
3.2. L’influenza pubblica dominante .................................................................. 314
3.3. Il soddisfacimento di bisogni di interesse generale non avente carattere
industriale o commerciale..................................................................... 315
4. L’organismo di diritto pubblico in parte qua ................................................... 316
PARTE QUARTA
IL RAPPORTO DI LAVORO ALLE DIPENDENZE DELLA P.A
CAPITOLO I La privatizzazione del rapporto di pubblico impiego e il
ruolo della dirigenza
1. Le fasi della privatizzazione del rapporto di pubblico impiego.................... 323
2. Il contratto individuale di lavoro e la permanenza del vincolo di scopo..... 324
3. Il sistema delle fonti .............................................................................................. 325
XVI INDICE SOMMARIO
4. Il procedimento di formazione della contrattazione collettiva e i vincoli
derivanti dai contratti collettivi ........................................................................... 336
5. Gli atti di organizzazione e gli atti di gestione.................................................. 328
6. Il problema dell’applicabilità delle regole della legge n. 241/90................... 329
7. La riforma della disciplina operata dalla legge n. 15 del 2009 e dal d.lgs. n.
150 del 2009............................................................................................................. 329
8. Lo svolgimento dimansioni superiori ............................................................... 331
9. La dirigenza pubblica............................................................................................ 332
9.1. Il principio di separazione tra politica e amministrazione .................. 332
9.2. Il conferimento e la revoca dell’incarico dirigenziale ............................ 334
9.3. Il c.d. spoils system.......................................................................................... 336
9.4. La responsabilità dirigenziale ..................................................................... 340
10. Lo stato del processo di privatizzazione del pubblico impiego..................... 341
CAPITOLO II L’accesso al pubblico impiego e la tutela giurisdizionale
1. Privatizzazione del rapporto di pubblico impiego e riparto di giurisdizione.................................................................................................................
......... 345
2. Le controversie che restano attribuite alla giurisdizione amministrativa.. 347
3. La disapplicazione da parte del G.O. degli atti amministrativi presupposti...................................................................................................................
........ 348
4. La tutelamediante il ricorso straordinario al capo dello Stato..................... 349
5. I concorsi per l’accesso al pubblico impiego e la tutela.................................. 350
5.1. Il principio costituzionale dell’accesso mediante concorso .................. 350
5.2. Il riparto di giurisdizione per le controversie relative ai concorsi ..... 351
5.3. Assunzioni al lavoro e contenzioso............................................................. 353
5.4. Lo scorrimento della graduatoria ............................................................... 354
6. Ulteriori ipotesi di contenzioso in materia di pubblico impiego: danno
esistenziale e mobbing.......................................................................................... 355
PARTE QUINTA
I BENI PUBBLICI
CAPITOLO I I beni pubblici
1. La disciplina dettata dal codice civile: i limiti della distinzione tra demanio
e patrimonio indisponibile ............................................................................ 361
2. Il regime giuridico dei beni pubblici .................................................................. 363
3. Le principali classificazioni dei beni pubblici proposte dalla dottrina........ 364
4. L’inizio e la cessazione della demanialità. Il problema della natura costitutiva
o dichiarativa dell’atto di sdemanializzazione ...................................... 364
5. Servitù pubbliche e diritti di uso pubblico........................................................ 366
6. I recenti fenomeni di privatizzazione dei beni pubblici e la progressiva
emersione di una concezione funzionale-oggettiva di beni pubblici alla
luce delle previsioni costituzionali ..................................................................... 367
6.1. La liberalizzazione dei servizi a rete e la dottrina dell’essential
facility ................................................................................................................. 369
6.2. I fenomeni di valorizzazione dei beni pubblici: la Patrimonio s.p.a. e
le società di trasformazione urbana........................................................... 370
6.3. La dismissione e cartolarizzazione dei beni pubblici ............................ 371
INDICE SOMMARIO XVII
7. Dai “beni pubblici” ai “beni comuni”. I risultati dellaCommissioneRodotà
per la riforma della disciplina che il codice civile dedica ai beni pubblici . 372
8. La concessione di beni pubblici: in particolare il rispetto dei principi di
evidenza pubblica e l’interpretazione “comunitaria” del c.d. diritto di
insistenza................................................................................................................. 374
PARTE SESTA
L’ATTIVITÀ
CAPITOLO I Attività amministrativa e principi fondamentali
1. L’attività amministrativa....................................................................................... 381
1.1. La distinzione con l’attività politica............................................................ 381
1.2. L’attività di alta amministrazione............................................................... 383
1.3. Tipologie di attività amministrativa........................................................... 384
1.4. Attività vincolata e attività discrezionale .................................................. 384
1.5. Attività di diritto privato (rinvio) ................................................................ 384
2. I principi generali dell’attività amministrativa................................................. 385
2.1. Il valore costituzionale dei principi generali............................................ 385
2.2. Il principio di legalità..................................................................................... 385
2.3. Il principio di imparzialità............................................................................ 386
2.4. Il principio di buon andamento.................................................................... 387
2.5. Il principio di ragionevolezza ...................................................................... 387
2.6. I principi di pubblicità e di trasparenza.................................................... 388
2.7. Il principio del contraddittorio..................................................................... 389
2.8. Il principio di semplificazione e il rapporto tra semplificazioni e
liberalizzazioni ................................................................................................ 390
2.9. Il principio di responsabilità........................................................................ 394
2.10. I principi del diritto processuale amministrativo (rinvio) .................... 394
3. I principi comunitari e la formazione di un diritto europeo.......................... 394
3.1. Il principio di proporzionalità ..................................................................... 396
3.2. Il principio del legittimo affidamento......................................................... 397
3.3. I principi di non discriminazione e di tutela della concorrenza.......... 398
3.4. Altri principi (contraddittorio, sussidiarietà e leale collaborazione) . 398
CAPITOLO II Potere amministrativo e attività di diritto privato della P.A
1. Il potere amministrativo....................................................................................... 401
2. Gli atti amministrativi ........................................................................................... 402
2.1. Atti e provvedimenti amministrativi........................................................... 403
2.2. La classificazione dei provvedimenti amministrativi............................. 403
2.3. Atti amministrativi informatici .................................................................... 404
3. L’attività di diritto privato della P.A................................................................... 404
3.1. La capacità di diritto privato della P.A ..................................................... 405
3.2. Il vincolo del perseguimento del pubblico interesse ............................... 406
3.3. Attività di diritto privato della P.A. e accesso (rinvio) .......................... 407
3.4. L’art. 1, comma 1-bis, della legge n. 241/90 ............................................. 407
CAPITOLO III La discrezionalità
1. Potere amministrativo e discrezionalità............................................................ 413
XVIII INDICE SOMMARIO
2. La discrezionalità amministrativa ...................................................................... 413
2.1. Nozione e contenuto della discrezionalità................................................. 413
2.2. Discrezionalità e procedimento ................................................................... 414
3. Rapporto tra discrezionalità emerito ................................................................ 415
4. Il controllo sulla discrezionalità amministrativa.............................................. 416
5. La discrezionalità tecnica ..................................................................................... 418
5.1. Nozione di discrezionalità tecnica .............................................................. 418
5.2. Le valutazioni tecniche nell’art. 17 della legge n. 241/90...................... 419
5.3. La discrezionalità mista ................................................................................ 420
6. Il sindacato giurisdizionale sulla discrezionalità tecnica ............................... 420
6.1. Il pregresso orientamento restrittivo: la discrezionalità tecnica attiene
al merito non sindacabile .................................................................... 420
6.2. La svolta giurisprudenziale: la discrezionalità tecnica è sindacabile. 421
6.3. La C.T.U. quale strumento per il controllo sulla discrezionalità
tecnica ................................................................................................................ 421
6.4. L’intensità del sindacato esercitato dal giudice amministrativo ......... 422
6.5. Il sindacato sulla motivazione del punteggio delle procedure
concorsuali........................................................................................................ 424
7. Il sindacato giurisdizionale sulla discrezionalità alla luce del Codice del
processo amministrativo ...................................................................................... 427
CAPITOLO IV Il procedimento amministrativo
1. Il procedimento amministrativo: nozione e profili generali.......................... 431
2. Le fasi del procedimento amministrativo ......................................................... 431
2.1. La fase dell’iniziativa ..................................................................................... 431
2.1.1. Casi cui dall’istanza del privato nasce un obbligo di provvedere. 432
2.1.2. I termini per la conclusione del procedimento ................................ 433
2.2. La fase istruttoria............................................................................................ 435
2.2.1. I pareri....................................................................................................... 435
2.2.2. Le valutazioni tecniche .......................................................................... 436
2.2.3. L’acquisizione d’ufficio di fatti, stati e qualità personali ............. 436
2.2.4. La presentazione di istanze, alla pubblica amministrazione e le
dichiarazioni sostitutive di certificazione e di atto di notorietà.. 438
2.3. La fase decisoria.............................................................................................. 440
2.3.1. La decisione pluristrutturata. In particolare, i concerti e le
intese .......................................................................................................... 441
2.3.2. Le intese Stato-Regione......................................................................... 441
2.4. La fase integrativa dell’efficacia.................................................................. 441
3. La comunicazione di avvio del procedimento.................................................. 442
3.1. I soggetti destinatari della comunicazione di avvio................................ 442
3.2. Le ipotesi di esonero dall’obbligo di comunicazione previste dalla
legge.................................................................................................................... 443
3.3. Le ipotesi di esonero dall’obbligo di comunicazione elaborate dalla
giurisprudenza................................................................................................. 444
3.3.1. I procedimenti diretti all’emanazione di atti vincolati .................. 444
3.3.2. I sub-procedimenti ................................................................................. 445
3.3.3. I procedimenti ad istanza di parte ..................................................... 445
INDICE SOMMARIO XIX
3.4. Le forme alternative di comunicazione previste da norme di settore . 445
3.4.1. Le contestazioni nei procedimenti disciplinari e sanzionatori ... 445
3.4.2. Gli atti di diffida ...................................................................................... 446
4. Il “preavviso di rigetto”.......................................................................................... 446
4.1. La doppia motivazione, del “preavviso di rigetto” e del provvedimento
.................................................................................................................. 447
5. Il responsabile del procedimento ....................................................................... 447
5.1. Natura giuridica dell’atto di individuazione del responsabile del
procedimento .................................................................................................... 449
5.2. Unità o pluralità del responsabile del procedimento?........................... 449
6. La conferenza di servizi........................................................................................ 450
6.1. Tipologie di conferenza di servizi ............................................................... 451
6.1.1. La conferenza di servizi istruttoria.................................................... 451
6.1.2. La conferenza interprocedimentale ................................................... 451
6.1.3. La conferenza di servizi decisoria...................................................... 452
6.1.4. Conferenza di servizi su istanza del privato.................................... 453
6.1.5. La conferenza di servizi su istanze o progetti preliminari .......... 453
6.2. La natura della conferenza di servizi decisoria e del suo atto
conclusivo .......................................................................................................... 453
6.3. Il funzionamento della conferenza di servizi decisoria e le modalità
di assunzione della determinazione finale. La previsione del silenzio-
assenso anche per gli interessi sensibili ............................................ 455
6.4. La nuova disciplina del dissenso nella conferenza decisoria. Le novità
del d.l. n. 78/2010 .................................................................................... 458
6.5. Procedimento di conferenza in caso di VIA, VAS e AIA: i nuovi
commi 4-bis, e 6-bis e 7 dell’art. 14-ter...................................................... 460
7. L’ambito di applicazione della legge sul procedimento amministrativo .... 462
CAPITOLO V I tempi dell’azione amministrativa e l’inerzia della P.A
1. Il tempo dell’azione amministrativa................................................................... 469
2. Il silenzio-inadempimento (o silenzio-rifiuto)................................................. 471
3. La tutela contro il silenzio-inadempimento della P.A.: osservazioni
generali .................................................................................................................... 472
3.1. Il processo di formazione del silenzio-inadempimento......................... 472
3.2. Il termine per ricorrere avverso il silenzio-inadempimento ................ 473
3.3. L’oggetto del sindacato giurisdizionale nel ricorso contro il silenzioinadempimento:
l’evoluzione dottrinale e giurisprudenziale fino al
codice del processo amministrativo............................................................ 474
4. L’ambito oggettivo di applicazione del rito speciale contro il silenzio della
P.A.: il problema del silenzio significativo, del silenzio-rigetto, del silenzio
su istanze volte a far valere diritti soggettivi .............................................. 478
5. Ricorso contro il silenzio e riparto di giurisdizione......................................... 479
6. Diniego espresso sopravvenuto nel corso del giudizio contro il
silenzio-inadempimento....................................................................................... 479
7. Natura giuridica del commissario ad acta nominato in sede di ricorso avverso
il silenzio-inadempimento ........................................................................ 480
XX INDICE SOMMARIO
8. I controinteressati nel ricorso avverso il silenzio-inadempimento dopo il
codice del processo amministrativo ................................................................... 482
9. Ricorso avverso il silenzio e risarcimento del danno...................................... 484
CAPITOLO VI Silenzio assenso, denuncia di inizio di attività e segnalazione
certificata di inizio di attività
1. Il silenzio-assenso dopo la legge n. 80/2005..................................................... 489
2. Differenze tra silenzio assenso e segnalazione certificata di inizio di
attività....................................................................................................................... 489
3. La generalizzazione del silenzio assenso.......................................................... 490
4. I procedimenti esclusi dal silenzio assenso...................................................... 491
5. Il problema della compatibilità con il principio costituzionale del buon
andamento............................................................................................................... 493
6. Poteri che residuano alla P.A. dopo la formazione del silenzio assenso.... 494
7. Il silenzio-diniego .................................................................................................. 495
8. Il silenzio-rigetto (rinvio)...................................................................................... 496
9. Dalla D.I.A. alla S.C.I.A......................................................................................... 496
9.1. L’art. 19 l. n. 241/1990 dopo le modifiche apportate dalla l. n.
122/2010 ............................................................................................................ 497
9.2. Il campo di operatività della D.I.A. (ora S.C.I.A.) .................................. 502
9.3. Le eccezioni previste al campo di applicazione della nuova S.C.I.A..
In particolare: gli atti imposti dal diritto comunitario........................... 504
9.3.1. Il problema dell’applicabilità della nuova S.C.I.A. alla materia
edilizia. La nota del Ministero della semplificazione del 16 settembre
2010.............................................................................................. 504
9.4. La natura della dichiarazione di inizio attività e della segnalazione
certificata di inizio di attività e la connessa questione della tutela del
terzo. La sentenza dell’Adunanza plenaria n. 15/2011 e l’intervento
del legislatore con l’art. 6 d.l. n. 138/2011 ................................................ 507
9.5. La ricostruzione del dibattito giurisprudenziale prima della sentenza
della Plenaria n. 15/2011 e dell’art. 6 d.l. n. 138/2011 ............... 507
9.5.1. La tesi secondo cui la D.I.A. (ora S.C.I.A.) ha natura provvedimentale...................................................................................................
508
9.5.2. La tesi secondo cui la D.I.A. (ora S.C.I.A.) è un atto del privato . 509
9.5.3. Se la D.I.A. (ora S.C.I.A.) è un atto privato come si spiega il riferimento
ai poteri di autotutela? ....................................................... 510
9.5.4. Come cambia la tutela del terzo a seconda della natura giuridica
che si riconosce alla D.I.A. (ora S.C.I.A) ................................. 512
9.6. L’Adunanza Plenaria (29 luglio 2011, n. 15) chiarisce la natura giuridica
della S.C.I.A. e definisce gli strumenti di tutela esperibili dal
terzo: aperte le porte alle azioni di accertamento e di adempimento. 514
9.7. Le novità introdotte dal d.l. 13 agosto 2011, n. 138: il legislatore
smentisce la Plenaria e limita la tutela del terzo al ricorso avverso il
silenzio-inadempimento ................................................................................ 516
9.8. La giurisdizione esclusiva in materia di D.I.A. (ora S.C.I.A.) ............. 518
10. Il diritto amministrativo di fronte agli imperativi economici. I recenti interventi
legislativi volti di liberalizzazione delle attività economiche private
(d.l. n. 1 del 2012 e n. 201 del 2011)............................................................ 518
10.1. Attività economiche libere e tutela dei terzi.............................................. 520
INDICE SOMMARIO XXI
10.2. Le eccezioni alla liberalizzazione. La tutela degli interessi costituzionalmente
rilevanti come presupposto del potere ............................... 521
10.3. La valorizzazione della discrezionalità e la necessità di riscoprire
l’eccesso di potere............................................................................................ 523
CAPITOLO VII Il provvedimento amministrativo
1. Il provvedimento amministrativo....................................................................... 527
1.1. L’atto politico e la difficile distinzione rispetto agli atti di alta amministrazione.........................................................................................................
527
2. Atti amministrativi non provvedimentali.......................................................... 332
3. I caratteri del provvedimento amministrativo ................................................. 533
3.1. L’unilateralità................................................................................................... 533
3.2. L’autoritarietà o imperatività....................................................................... 533
3.3. L’esecutività ...................................................................................................... 534
3.4. L’esecutorietà ................................................................................................... 534
3.5. La tipicità e la nominatività.......................................................................... 536
4. Gli atti amministrativi recettizi............................................................................ 537
5. Gli elementi del provvedimento amministrativo............................................. 538
5.1. Gli elementi essenziali: il soggetto .............................................................. 538
5.2. La volontà.......................................................................................................... 538
5.3. L’oggetto ............................................................................................................ 539
5.4. L’esternazione. Il principio della libertà delle forme ............................. 539
5.4.1. La forma scritta....................................................................................... 540
5.4.2. La forma degli atti collegiali ................................................................ 540
5.4.3. La sottoscrizione..................................................................................... 541
5.4.4. L’atto amministrativo implicito........................................................... 541
5.5. La causa e i motivi .......................................................................................... 543
5.6. Gli elementi accidentali.................................................................................. 543
5.6.1. La condizione........................................................................................... 543
5.6.2. Il termine................................................................................................... 544
5.6.3. Il modo....................................................................................................... 544
5.6.4. Gli oneri e le riserve............................................................................... 544
6. L’obbligo dimotivazione del provvedimento amministrativo ...................... 544
6.1. L’art. 3 della l. 7 agosto 1990, n. 241. L’ambito applicativo................. 545
6.1.1. Gli atti organizzativi .............................................................................. 545
6.1.2. I provvedimenti attinenti allo svolgimento di concorsi pubblici . 546
6.1.3. La motivazione della valutazione delle prove concorsuali
(rinvio)....................................................................................................... 546
6.1.4. I provvedimenti relativi al personale................................................. 547
6.2. Le ipotesi per le quali non è obbligatoria la motivazione ..................... 547
6.2.1. Gli atti normativi..................................................................................... 548
6.2.2. Gli atti amministrativi generali........................................................... 548
6.2.3. La motivazione dei piani regolatori generali e delle loro
varianti ...................................................................................................... 549
6.3. Le ipotesi di atti esenti dall’obbligo di motivazione delineate dalla
dottrina e dalla giurisprudenza ................................................................... 550
6.3.1. I provvedimenti ampliativi ................................................................... 550
6.3.2. Gli atti vincolati....................................................................................... 550
6.3.3. Gli atti di alta amministrazione .......................................................... 551
XXII INDICE SOMMARIO
6.4. Il contenuto della motivazione ..................................................................... 552
6.4.1. La motivazione per relationem............................................................ 554
6.5. Il ruolo della motivazione ai fini del decorso del termine di impugnazione.............................................................................................................
555
6.6. La questione dell’ammissibilità dell’integrazione in giudizio ex post
della motivazione............................................................................................. 555
7. I poteri impliciti della P.A.: inquadramento del tema .................................... 557
7.1. Poteri impliciti regolamentari e poteri impliciti provvedimentali ...... 557
7.2. Esempi di poteri impliciti .............................................................................. 559
CAPITOLO VIII Il regime dell’invalidità del provvedimento amministrativo
1. La patologia dell’atto amministrativo ................................................................ 567
2. L’invalidità degli atti nella riforma della legge n. 241/1990........................... 567
3. La nullità del provvedimento amministrativo.................................................. 568
3.1. Il vizio della nullità nel diritto amministrativo ........................................ 568
3.2. L’inesistenza..................................................................................................... 569
3.3. Le nullità testuali............................................................................................. 569
3.4. La mancanza dei requisiti essenziali del provvedimento...................... 570
3.5. Il difetto assoluto di attribuzione ................................................................ 571
3.6. Gli atti adottati in violazione o elusione del giudicato ........................... 572
3.7. Nullità del provvedimento e riparto di giurisdizione ............................. 574
3.8. L’azione di nullità nel Codice del processo amministrativo: legittimazione,
termini e poteri del giudice ......................................................... 574
3.9. I poteri della P.A. sull’atto nullo.................................................................. 577
4. L’annullabilità del provvedimento amministrativo ........................................ 578
5. I vizi non invalidanti del provvedimento amministrativo.............................. 579
5.1. L’art. 21-octies, l. n. 241/90 .......................................................................... 579
5.2. Le varie tesi sull’inquadramento dell’art. 21-octies................................ 580
5.3. I dubbi di costituzionalità e la tesi prevalsa in giurisprudenza .......... 582
5.4. L’art. 21-octies e l’espansione del ruolo del giudice amministrativo . 584
CAPITOLO IX L’autotutela e i provvedimenti di secondo grado
1. Provvedimenti di secondo grado e potere di autotutela: profili generali ... 589
1.1. Il fondamento del potere di riesame e il principio di autotutela ......... 589
1.2. La categoria dei provvedimenti di secondo grado .................................. 590
1.3. La riforma della l. n. 241 del 1990 ..........................................
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