Il volume, dedicato ai professionisti e agli studiosi del diritto, illustra l'organizzazione e la struttura della Corte dei conti e affronta il tema della responsabilità amministrativa, delineandone dapprima i profili sostanziali e approfondendo successivamente le fattispecie di danno più rilevanti. Un particolare approfondimento è riservato ad alcune fattispecie di responsabilità sanzionatoria, materia consacrata nel Codice di giustizia contabile e ancora in evoluzione sotto il profilo giurisprudenziale. Una parte è dedicata alla responsabilità contabile, dettagliatamente analizzata nei suoi aspetti più essenziali. L'ultima parte è invece dedicata alla contabilità e al controllo, con una trattazione delle fonti e dei principi generali di contabilità pubblica e con approfondimenti tematici riguardanti la finanza territoriale e le modalità con cui le Sezioni regionali svolgono i controlli di propria competenza.
Presentazione di Angelo Buscema ................................................................................. XXV
Gli Autori .......................................................................................................................... XXVII
PARTE PRIMA
LA CORTE DEI CONTI
Capitolo 1
LA CORTE DEI CONTI: ORGANIZZAZIONE E FUNZIONI
di Francesco Vetrò
1. L’organizzazione. .................................................................................................... 3
1.1. Le Sezioni giurisdizionali regionali............................................................ 5
1.2. Le Sezioni giurisdizionali centrali d’appello. ........................................... 10
1.3. Le Sezioni riunite e le Sezioni riunite in speciale composizione.......... 10
2. I giudici della Corte dei conti. .............................................................................. 14
2.1. L’ordinamento della magistratura contabile attraverso il prisma del
principio di indipendenza. ........................................................................... 14
2.2. Il Consiglio di presidenza............................................................................ 16
3. Le funzioni della Corte dei conti. ........................................................................ 18
PARTE SECONDA
LA RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVA
Sezione I
I PROFILI SOSTANZIALI DELLA RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVA
Capitolo 2
LE TECNICHE DI PROTEZIONE DELLE RISORSE PATRIMONIALI ERARIALI
di Marco Smiroldo
1. Introduzione............................................................................................................. 25
2. La responsabilità contabile.................................................................................... 27
3. La responsabilità amministrativa.......................................................................... 28
3.1. La responsabilità amministrativa secondo la tecnica ricognitivoconfermativa
degli obblighi di servizio. .................................................... 31
3.2. Le ipotesi di rinvio per presupposizione alla nozione normativa di
responsabilità amministrativa, erariale, contabile. .................................. 36
4. Le fattispecie sanzionatorie pure.......................................................................... 38
Capitolo 3
IL RAPPORTO DI SERVIZIO
di Biagio Giliberti
1. Premessa. Il rapporto organico quale criterio di individuazione della giurisdizione erariale ...... 47
2. Il rapporto di servizio............................................................................................. 52
3. Tendenze evolutive. ................................................................................................ 60
Capitolo 4
IL NESSO CAUSALE
di Arturo Iadecola
1. La rilevanza del nesso causale nel sistema della responsabilitÃ
amministrativo-contabile........................................................................................ 65
2. Il criterio di accertamento del nesso causale...................................................... 67
3. Alcune considerazioni. ........................................................................................... 72
Capitolo 5
L’ELEMENTO SOGGETTIVO DELLA RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVA
di Angelo Canale
1. Il carattere personale della responsabilità . ......................................................... 75
2. Intrasmissibilità agli eredi e il tema delle sentenze di accertamento ............. 78
3. Ancora sulla sentenza di accertamento ............................................................... 81
4. L’elemento psicologico richiesto. ......................................................................... 81
5. La colpa grave ......................................................................................................... 85
6. Colpa grave: la concezione normativa................................................................. 87
7. Il dolo........................................................................................................................ 88
8. Il difetto di colpa grave, ex art. 17, comma 30-quater del d.l. n. 78/2009,
convertito dalla l. n. 102/2009 e s.m.i................................................................... 90
9. Il codice di giustizia contabile: rilevanza dei pareri espressi dalla Corte dei
conti nell’esercizio della funzione consultiva ai fini dell’elemento soggettivo
della responsabilità amministrativa. ..................................................................... 92
10. L’errore scusabile.................................................................................................... 93
11. L’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali....................................... 94
Capitolo 6
IL DANNO E LA SUA QUANTIFICAZIONE
di Gabriele Bottino
1. Inquadramento del tema........................................................................................ 97
2. Il danno: profili generali. ....................................................................................... 98
3. Il danno erariale...................................................................................................... 100
4. Il danno pubblico. ................................................................................................... 101
5. La quantificazione del danno: le regole generali. .............................................. 103
6. La quantificazione del danno, all’interno di alcune fattispecie tipizzate di
responsabilità amministrativa................................................................................ 107
Sezione II
FATTISPECIE DI RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVA
Capitolo 7
IL DANNO PATRIMONIALE CON O SENZA ARRICCHIMENTO
di Claudia Figliolia
1. Le trasformazioni del danno e della responsabilità contabile. ........................ 113
1.1. La depatrimonializzazione........................................................................... 113
1.2. La detipizzazione. ......................................................................................... 117
2. L’arricchimento nel giudizio contabile. ............................................................... 120
2.1. La compensatio lucri cum damno nella giurisprudenza contabile. ....... 120
2.2. Il concetto di “finanza pubblica allargataâ€. .............................................. 123
3. La ratio risarcitoria nel giudizio contabile. ......................................................... 126
3.1. L’autonomia della giurisdizione contabile in materia di risarcimento
del danno. ...................................................................................................... 126
3.2. Il potere riduttivo del giudice contabile. .................................................. 128
3.3. Responsabilità solidale e divisibilità del danno. ...................................... 129
Capitolo 8
IL DANNO ALL’IMMAGINE
di Veronica Varone
1. Il danno all’immagine della p.a. nell’evoluzione giurisprudenziale................ 131
2. L’ambito oggettivo: i reati..................................................................................... 135
3. L’ambito soggettivo: i soggetti danneggiati. ....................................................... 140
4. Il danno all’immagine della p.a. tra unitarietà della categoria e pluralità di
fattispecie ad essa riconducibili............................................................................. 142
Capitolo 9
DANNO ALLA CONCORRENZA O DA OMESSA CONCORRENZA
di Paolo Clarizia
1. L’origine pretoria della nozione di danno alla concorrenza............................ 149
2. I tratti essenziali del danno alla concorrenza come elaborato dalle Corti regionali .... 152
3. Danno da pagamento in assenza di un titolo valido. ........................................ 154
4. Il danno da omessa concorrenza. ......................................................................... 159
4.1. L’elemento soggettivo e le condotte. ........................................................ 160
4.2. Il danno e i criteri di quantificazione. ....................................................... 161
4.3. I soggetti passivi............................................................................................ 164
4.4. Il regime della prescrizione......................................................................... 165
4.5. La cumulabilità con altre tipologie di illeciti contabili........................... 167
5. L’inesistenza di una nozione unitaria di danno alla concorrenza. .................. 168
Capitolo 10
IL DANNO DA DISSERVIZIO
di Massimo Nunziata
1. Il danno da disservizio: inquadramento generale. ............................................. 171
2. Danno da disservizio ed efficienza pubblica....................................................... 175
3. Il danno da disservizio tra servizi pubblici e funzione pubblica. .................... 177
3.1. Il danno da disservizio nel campo dei servizi pubblici. .......................... 179
3.2. La graduale estensione della fattispecie alla funzione pubblica: il
danno da esercizio illecito e penalmente rilevante di pubbliche funzioni .... 182
3.3. L’asservimento del servizio......................................................................... 185
3.4. Danno da disservizio e lesione del buon andamento. ............................ 185
3.5. Il danno da mancata resa del servizio....................................................... 189
3.6. L’utilizzo improprio di beni strumentali della pubblica
amministrazione. ........................................................................................... 190
3.7. Il danno derivante dalla alterazione delle tempistiche procedimentali.. 192
4. Il problema della quantificazione del disservizio. .............................................. 196
4.1. L’individuazione del danno tra violazione del sinallagma giuslavoristico e
impatto del disservizio sull’azione amministrativa e sulla collettività ... 198
4.2. Il danno da disservizio quale danno “aggiuntivo†di carattere
patrimoniale................................................................................................... 206
4.3. La valutazione equitativa del danno. ........................................................ 210
4.4. La compensatio lucri cum damno e il potere riduttivo. ......................... 215
5. L’accertamento dell’elemento soggettivo............................................................ 220
6. Il nesso di causalità ................................................................................................. 228
7. Osservazioni di sintesi sull’evoluzione pretoria in tema di danno da
disservizio. ................................................................................................................ 230
Capitolo 11
PROFILI SOSTANZIALI DEL DANNO DA TANGENTE
di Filippo D’Angelo
1. L’atipicità del danno erariale (cenni). ................................................................. 233
2. Tangenti e corruzione amministrativa. ................................................................ 236
3. Corruzione e appalti pubblici: il quadro normativo. ......................................... 238
4. Strumenti di contrasto della corruzione nel settore dei contratti pubblici: i
protocolli di legalità ................................................................................................ 242
5. Segue: la disciplina dei piani anticorruzione....................................................... 245
6. Segue: la trasparenza amministrativa. .................................................................. 246
7. Segue: i codici di comportamento......................................................................... 248
8. Gli elementi sostanziali del danno erariale da tangente................................... 249
Capitolo 12
IL DANNO INDIRETTO
di Evaristo Maria Fabrizio
1. Premessa: la rilevanza della fattispecie di danno indiretto .............................. 255
1.1. Il perimetro del danno indiretto: la responsabilità della p.a. per danni
cagionati ai terzi e la responsabilità amministrativa del dipendente
pubblico.......................................................................................................... 258
2. Gli elementi costitutivi del danno indiretto........................................................ 261
3. L’azione di rivalsa................................................................................................... 263
3.1. I rapporti tra giudizi..................................................................................... 265
3.1.1. La possibile concorrenza delle azioni di rivalsa. ........................ 268
3.1.2. Gli effetti del giudicato risarcitorio nel successivo giudizio di
responsabilità amministrativa. ....................................................... 271
3.1.3. Questioni aperte sul rapporto tra giudizi. ................................... 273
3.2. Prescrizione dell’azione di rivalsa e decorrenza del termine. ............... 276
3.2.1. La querelle giurisprudenziale......................................................... 278
3.2.2. Profili critici insoluti........................................................................ 282
Capitolo 13
RESPONSABILITÀ ERARIALE E
SOCIETÀ A PARTECIPAZIONE PUBBLICA
di Chiara Bassolino
1. Premessa. .................................................................................................................. 289
2. Le azioni di responsabilità nel codice civile. ...................................................... 292
3. La giurisprudenza in materia di società a partecipazione pubblica prima del
testo unico. ............................................................................................................... 295
4. La responsabilità erariale e la giurisdizione della Corte dei conti in materia
di società a partecipazione pubblica alla luce del testo unico. ........................ 302
Capitolo 14
IL DANNO DA PERDITA DI CHANCE
di Matteo Pompei
1. Premessa: nozione, origine e applicabilità del danno da perdita di chance. . 313
2. Responsabilità e risarcibilità del danno............................................................... 316
3. Chance, lucro cessante e danno emergente. ....................................................... 318
4. La perdita di chance nell’ambito della contabilità pubblica. ........................... 322
Capitolo 15
IL DANNO DA ILLEGITTIMO CONFERIMENTO DI INCARICHI DI COLLABORAZIONE E CONSULENZA
di Andrea Giordano
1. Introduzione............................................................................................................. 327
2. Fenomenologia degli incarichi. ............................................................................. 328
3. Sui presupposti di legittimità degli incarichi....................................................... 334
4. L’illegittimo conferimento di incarichi tra ‘prevenzione’ e ‘cura’. Le conseguenze di
diritto amministrativo-contabile tra regole vigenti e jus ondendum .... 340
Capitolo 16
IL DANNO DA RESPONSABILITÀ MEDICA
di Marco Smiroldo
1. Lo statuto delle responsabilità degli esercenti le professioni sanitarie. ......... 351
2. La responsabilità amministrativa per medical malpractice: l’ambito d’applicazione
temporale delle norme sostanziali e processuali.................................. 354
3. I profili sostanziali della responsabilità amministrativa degli esercenti le
professioni sanitarie: la giurisdizione della Corte dei conti. ............................ 356
3.1. Segue: la condotta lesiva e la rilevanza dei giudicati e degli accertamenti operati dal giudice ordinario ...... 358
3.2. Segue: il titolo soggettivo della responsabilità . Il dolo, la colpa grave ed
il rilievo delle linee guida o delle buone pratiche clinico-assistenziali.. 362
3.3. Il nesso causale. ............................................................................................ 366
3.4. I danni risarcibili e la loro liquidazione.................................................... 373
4. I profili processuali della responsabilità amministrativa degli esercenti le
professioni sanitarie: l’ammissibilità dei verbali di gestione del rischio, la
rilevanza delle prove assunte in altri giudizi e la condizione d’ammissibilitÃ
dell’azione erariale.................................................................................................. 376
Capitolo 17
IL DANNO DA OMESSO VERSAMENTO DEL COMPENSO DA PARTE DEL DIPENDENTE
PUBBLICO INDEBITO PERCETTORE
di Gianluca Albo
1. La fattispecie prevista dall’articolo 53 comma 7 e 7-bis d.lgs. n. 165/2001. . 381
2. Segue: attività non autorizzate ma autorizzabili e attività non autorizzate e
non autorizzabili...................................................................................................... 382
3. Segue: l’iniziale orientamento “pancontabilistico†della giurisprudenza ordinaria
e contabile e il successivo revirement “extracontabile†delle Sezioni Unite .... 384
4. Segue: sintesi delle possibilità interpretative e riparto di giurisdizione.......... 389
5. Segue: riflessioni conclusive e spunti de iure condendo ................................... 390
Capitolo 18
IL DANNO AMBIENTALE
di Eleonora Lener
1. Ambiente come bene giuridico e danno all’ambiente come danno pubblico
erariale. Genesi storica........................................................................................... 393
2. Il danno ambientale nell’abrogato art. 18 l. n. 349/1986. ................................. 395
3. Il nuovo danno ambientale: testo unico dell’ambiente e successivi interventi legislativi .. 398
4. I limiti e le possibilità della giurisdizione della Corte dei conti in materia di
danno all’ambiente. ................................................................................................ 407
Sezione III
FATTISPECIE DI RESPONSABILITÀ SANZIONATORIA
Capitolo 19
LA RESPONSABILITÀ SANZIONATORIA PECUNIARIA
di Angelo Canale e Fulvio Maria Longavita
1. Premessa. .................................................................................................................. 415
2. Differenze tra responsabilità erariale risarcitoria e sanzionatoria. ................. 417
3. Segue: il problema del rito applicabile. ............................................................... 423
4. Il nuovo rito sulle fattispecie di responsabilità sanzionatorie pecuniarie.
Caratteristiche salienti. Possibili difficoltà attuative del principio di
concentrazione. ........................................................................................................ 427
5. Segue: possibili difficoltà attuative del principio di concentrazione nel nuovo
rito sulle fattispecie di responsabilità sanzionatorie pecuniarie. ..................... 431
6. Il problema dell’applicazione della sanzione di nullità degli atti e dei
contratti..................................................................................................................... 432
7. Segue: le sanzioni sullo status soggettivo, ovvero le c.d. “sanzioni politicheâ€.. 442
8. Il giudizio di responsabilità sanzionatoria come forma di raccordo delle
funzioni di controllo e di giurisdizione................................................................ 445
9. Primi casi applicativi del nuovo rito. ................................................................... 456
10. Considerazioni ulteriori sull’applicazione delle sanzioni pecuniarie ai sensi
dell’art. 133 c.g.c...................................................................................................... 458
11. La responsabilità erariale sanzionatoria alla luce dei principi CEDU........... 461
PARTE TERZA
LA RESPONSABILITÀ CONTABILE
Capitolo 20
INTRODUZIONE:
L’ATTIVITÀ DI RENDICONTAZIONE GENERALE E SPECIALE
di Giovanni Comite .............................................. 467
Capitolo 21
GESTIONI AMMINISTRATIVE E CONTABILI
di Giovanni Comite .............................................. 469
Capitolo 22
L’OBBLIGO DI RENDERE IL CONTO GIUDIZIALE:
FONDAMENTO E FUNZIONE
di Giovanni Comite .............................................. 473
Capitolo 23
I SOGGETTI OBBLIGATI A RENDERE
IL CONTO GIUDIZIALE: GLI AGENTI CONTABILI
di Giovanni Comite .............................................. 485
Capitolo 24
GLI OBBLIGHI DEGLI AGENTI CONTABILI:
LA RENDICONTAZIONE
di Giovanni Comite .............................................. 497
Capitolo 25
IL C.D. “MANEGGIOâ€
di Giovanni Comite .............................................. 503
Capitolo 26
L’“OBBLIGO DI CUSTODIAâ€
di Giovanni Comite .............................................. 505
Capitolo 27
IL TITOLO SOGGETTIVO DELLA RESPONSABILITÀ
di Giovanni Comite .............................................. 507
Capitolo 28
IL GIUDIZIO PER RESA DI CONTO E SUL CONTO: CENNI
di Giovanni Comite
1. L’introduzione del giudizio — Il giudizio per resa di conto............................ 512
2. L’istruttoria. ............................................................................................................. 516
3. La decisione: il discarico, il debito e l’obbligo restitutorio, la rettifica dei
resti, le decisioni interlocutorie............................................................................. 517
4. Rapporti tra giudizio di conto e di responsabilità . ............................................ 519
5. L’estinzione del giudizio di conto. ....................................................................... 520
PARTE QUARTA
CONTABILITÀ E CONTROLLO
Sezione I
PARTE GENERALE
Capitolo 29
LA CONTABILITÀ E LA FINANZA PUBBLICA:
EVOLUZIONE FUNZIONALE E PROSPETTIVE
di Giuseppe Maria Mezzapesa ..................................... 527
Capitolo 30
LA RILEVANZA DEI CONTROLLI NELL’ORDINAMENTO CONTABILE:
IL RUOLO DELLA CORTE DEI CONTI
di Giuseppe Maria Mezzapesa ..................................... 533
Capitolo 31
LE FUNZIONI DI CONTROLLO DELLA CORTE DEI CONTI
di Giuseppe Maria Mezzapesa
1. Premessa ................................................................................................................... 539
2. Il controllo di legittimità sugli atti........................................................................ 541
3. Il controllo sulla gestione, sugli enti e l’attività di referto al Parlamento..... 544
4. Il controllo di legittimità -regolarità ...................................................................... 548
Capitolo 32
LA FUNZIONE CONSULTIVA DELLA CORTE DEI CONTI
di Giuseppe Maria Mezzapesa ..................................... 555
Capitolo 33
IL BILANCIO DELLO STATO E
LA “NUOVA GOVERNANCE EUROPEAâ€
di Giuseppe Maria Mezzapesa
1. Premessa. .................................................................................................................. 561
2. I nuovi principi costituzionali in materia di bilancio......................................... 564
3. La riforma del sistema normativo-contabile....................................................... 567
4. Il ciclo del bilancio.................................................................................................. 570
5. La legge di bilancio................................................................................................. 573
Capitolo 34
BILANCIO DI COMPETENZA E BILANCIO DI CASSA
di Giuseppe Maria Mezzapesa
1. Potenziamento del bilancio di cassa..................................................................... 579
2. Il nuovo impegno. ................................................................................................... 581
3. L’accertamento “qualificatoâ€. ............................................................................... 584
Capitolo 35
LA STRUTTURA DEL BILANCIO
di Giuseppe Maria Mezzapesa
1. Le classificazioni...................................................................................................... 589
2. Le variazioni al bilancio......................................................................................... 594
Capitolo 36
IL RENDICONTO GENERALE DELLO STATO
di Giuseppe Maria Mezzapesa ..................................... 597
Capitolo 37
LA COPERTURA FINANZIARIA DELLE LEGGI
di Giuseppe Maria Mezzapesa
1. Premessa ................................................................................................................... 601
2. I controlli operati dalla Corte dei conti. ............................................................. 603
3. Le tecniche di copertura. ....................................................................................... 605
Capitolo 38
I BILANCI DEGLI ALTRI ENTI PUBBLICI:
IL PROCESSO DI ARMONIZZAZIONE
di Giuseppe Maria Mezzapesa ..................................... 609
Sezione II
PARTE SPECIALE
Capitolo 39
CONTABILITÀ FINANZIARIA, CONTABILITÀ ECONOMICA E CONTABILITÀ ANALITICA COME “MATERIA†E COME “TECNICAâ€.
IN PARTICOLARE, IL PRINCIPIO DELLA COMPETENZA FINANZIARIA POTENZIATA E LE SUE DECLINAZIONI
di Francesco Sucameli
1. La contabilità come tecnica, le sue forme e suoi scopi. Le opzioni della
“contabilità pubblicaâ€............................................................................................. 619
2. Della contabilità e dei suoi strumenti: il bilancio come “bene pubblicoâ€. .... 628
3. La rilettura del combinato disposto degli artt. 100 e 103 Cost. dopo la l. cost.
n. 1/2012: “la†competenza giurisdizionale in materia di contabilità pubblica.. 631
4. Struttura essenziale del risultato di amministrazione e l’obbligo di diritto
pubblico di recuperare lo squilibrio ..................................................................... 638
5. La contabilità pubblica e la competenza finanziaria potenziata nel d.lgs. n.
118/2011. Criteri di imputazione a bilancio. ....................................................... 642
6. La c.d. “sostenibilità finanziaria†come criterio di copertura qualificata della
spesa e i limiti all’applicazione delle quote vincolate. ...................................... 652
Capitolo 40
L’EQUILIBRIO DEI BILANCI PUBBLICI NELLA CARTA COSTITUZIONALE E NELLA LEGISLAZIONE ORDINARIA.
PRESUPPOSTI E LIMITI AL RIPIANO PLURIENNALE DEI DISAVANZI DI AMMINISTRAZIONE
DEGLI ENTI LOCALI E DELLE REGIONI
di Francesco Sucameli
1. La peculiarità della decisione di bilancio come “bene pubblico†e del suo
contenuto normativo: il limite interno dell’obbligo di motivazione. .............. 659
2. La struttura dinamica della decisione di bilancio, del suo contenuto, del
soggetto interessato................................................................................................. 668
a) Il bilancio di previsione e la sua intima connessione con la forma di
Stato e di Governo ....................................................................................... 670
b) L’effetto “certativo†e l’effetto “prescrittivo†della decisione di rendiconto ed
il correlato giudizio di parificazione della Corte dei conti. 674
c) La clausola generale di equilibrio e le altre misure di salvaguardia,
nella continuità di bilancio.......................................................................... 678
d) I limiti esterni alla decisione di bilancio: l’equilibrio come coordinata
temporale attraverso cui si realizza la solidarietà intergenerazionale e
si evita la distorsione di funzionamento del mercato. La “accountability†... 685
3. La ragionevolezza della decisione di bilancio: la differenza tra equilibrio e
pareggio di bilancio nella Costituzione italiana. ................................................ 690
4. Il significato del risultato di amministrazione nel d.lgs. n. 118/2011 ed il
contesto sostanziale della legge di bilancio, di previsione e di rendiconto. .. 694
5. Disavanzi “ortodossi†ed “eterodossiâ€: i limiti alle norme di ripiano pluriennale e alla loro applicazione “elusiva†.... 696
6. I piani di rientro straordinari. La regola del ribaltamento. ............................. 701
7. La sentenza di San Valentino e l’incostituzionalità dei ripiani pluriennali irragionevoli .... 704
Capitolo 41
ARMONIZZAZIONE, COORDINAMENTO E CONSOLIDAMENTO DEI CONTI PUBBLICI.
LE ESIGENZE DA SODDISFARE E GLI STRUMENTI DI INTERVENTO NORMATIVO
di Donato Centrone
1. L’armonizzazione dei bilanci pubblici. ................................................................ 715
1.1. L’evoluzione normativa del processo di armonizzazione....................... 718
1.2. L’armonizzazione dei bilanci degli enti territoriali. ................................ 722
1.3. L’armonizzazione dei bilanci degli enti del servizio sanitario nazionale ...... 724
1.4. Armonizzazione e garanzia degli equilibri di bilancio. .......................... 728
1.5. Armonizzazione, monitoraggio e coordinamento informativo.............. 732
1.6. Armonizzazione e regole di coordinamento della finanza pubblica..... 733
1.7. Armonizzazione dei bilanci e autonomie speciali. .................................. 736
2. Il coordinamento della finanza pubblica. ............................................................ 738
2.1. Il coordinamento della finanza pubblica alla luce della riforma costituzionale n. 1/2012 ... 741
2.2. La rinnovata definizione di “equilibrio di bilancio†quale strumento di
coordinamento della finanza pubblica....................................................... 745
2.3. Il coordinamento della finanza pubblica quale strumento di sostenibilitÃ
e contenimento del debito.................................................................... 749
2.4. Il coordinamento delle politiche di crescita della spesa......................... 752
2.5. Coordinamento della finanza pubblica e controlli della Corte dei conti .... 754
2.6. I limiti di finanza pubblica in materia di personale. ............................... 756
2.7. I limiti alle spese di funzionamento. I margini di compensazione e le
modalità alternative di conseguimento dell’obiettivo............................. 759
2.8. Coordinamento e regole di limitazione agli acquisti. ............................. 761
2.9. Coordinamento della finanza pubblica ed autonomia regionale........... 762
3. Il consolidamento dei conti pubblici.................................................................... 763
3.1. Il conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche. ....... 764
3.2. I conti consolidati di cassa. ......................................................................... 765
3.3. Il bilancio consolidato degli enti territoriali............................................. 768
3.4. Il bilancio consolidato degli enti del servizio sanitario nazionale. ....... 773
Capitolo 42
LA COPERTURA DI SPESE DI INVESTIMENTO, IN PARTICOLARE MEDIANTE L’UTILIZZO DI INDEBITAMENTO.
LE FATTISPECIE SPECIALI:
I MUTUI AUTORIZZATI E NON CONTRATTI
di Donato Centrone
1. Le disposizioni costituzionali................................................................................. 777
1.1. Il rapporto fra le limitazioni costituzionali poste all’indebitamento
degli enti territoriali ed il rispetto della regola del “pareggio di
bilancioâ€. ........................................................................................................ 785
2. Le definizioni di “indebitamento†e “investimento†ai fini dell’applicazione
dell’art. 119, comma 6, Cost.................................................................................. 787
2.1. La qualificazione delle cartolarizzazioni come indebitamento.............. 792
2.2. La qualificazione come indebitamento dei contratti di partenariato
pubblico-privato. ........................................................................................... 796
3. Le disposizioni della legge n. 243/2012, attuativa dell’art. 81, comma sesto,
della Costituzione.................................................................................................... 800
3.1. Il ricorso all’indebitamento da parte di regioni ed enti locali. ............. 804
3.2. Il concorso degli enti territoriali e non territoriali alla sostenibilità del
debito pubblico. ............................................................................................ 805
4. La sostenibilità dell’indebitamento — I limiti finanziari alla contrazione..... 806
4.1. Sostenibilità del debito e concessione di garanzie. ................................. 809
4.2. Sostenibilità del debito e operazioni di finanza c.d. derivata................ 814
5. La copertura delle spese di investimento mediante indebitamento nell’ordinamento
contabile degli enti territoriali. ......................................................... 815
5.1. La copertura delle spese di investimento delle regioni mediante la
mera autorizzazione alla contrazione di mutui........................................ 818
5.2. La disciplina introdotta dalla legge di bilancio per il 2019.................... 826
Capitolo 43
IL RICONOSCIMENTO DEI DEBITI FUORI BILANCIO NEGLI ENTI LOCALI E
NELLE ALTRE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI.
IL RAPPORTO CON L’AZIONE DI INGIUSTIFICATO ARRICCHIMENTO
di Donato Centrone
1. Il riconoscimento dei debiti fuori bilancio. Funzione, presupposti e limiti. .. 831
2. Il riconoscimento di debiti fuori bilancio derivanti da sentenze esecutive.... 836
2.1. Il riconoscimento di debiti fuori bilancio derivanti da sentenze del giudice tributario .... 841
3. Il rapporto con la previa, insufficiente, assunzione dell’impegno contabile.. 842
4. Il rapporto con il previo accantonamento a fondi rischi e oneri . .................. 845
5. Le fonti di finanziamento utilizzabili. .................................................................. 848
6. Rateizzazione e imputazione al bilancio. ............................................................ 854
7. L’azione generale di ingiustificato arricchimento. I rapporti con le procedure
di riconoscimento di debito. .................................................................................. 858
8. Arricchimento senza causa e somma urgenza.................................................... 860
9. L’arricchimento senza causa della pubblica amministrazione: il riconoscimento dell’utilità della prestazione...................................................................... 861
10. Il rapporto tra l’arricchimento senza causa e la disciplina del riconoscimento
dei debiti fuori bilancio negli enti locali. ............................................................ 862
11. Legislazione regionale e limiti all’azione di arricchimento senza causa verso
le pubbliche amministrazioni................................................................................. 865
12. Forma del contratto e riconoscimento del debito fuori bilancio..................... 866
Capitolo 44
IL SISTEMA DEGLI ACCANTONAMENTI E DEI FONDI NELLA CONTABILITÀ FINANZIARIA DEGLI ENTI TERRITORIALI.
RATIO NORMATIVA E STRUMENTI DI INTERVENTO
di Donato Centrone
1. Accantonamenti e fondi nel sistema armonizzato di contabilità degli enti territoriali ... 871
1.1. Il fondo pluriennale vincolato. ................................................................... 875
2. Il fondo crediti di dubbia esigibilità ..................................................................... 882
2.1. Le modalità di quantificazione del fondo crediti di dubbia esigibilità .. 887
2.2. FCDE e controllo interno sugli equilibri finanziari. ............................... 894
2.3. Il rapporto fra il fondo da anticipazioni liquidità ed il fondo crediti di dubbia esigibilità .... 895
3. I fondi rischi e oneri. .............................................................................................. 902
4. Il fondo perdite società partecipate. .................................................................... 905
4.1. I rapporti con i limiti al soccorso finanziario delle società pubbliche.. 910
Capitolo 45
LE DECLINAZIONI INTERNE DEL PATTO DI STABILITÀ.
LA DISCIPLINA LEGISLATIVA FRA ESIGENZE DI EQUILIBRIO DEI CONTI PUBBLICI,
RISPETTO DEGLI OBIETTIVI EUROPEI E TUTELA DELL’AUTONOMIA
di Francesco Sucameli
1. La genesi del c.d. Patto di stabilità interno. Il patto di stabilità e crescita
europeo (PSC). ........................................................................................................ 917
2. I diversi modelli normativi di patto di stabilità interno (PSI) e l’elusione del
patto come fattispecie a dolo “oggettivoâ€........................................................... 923
3. L’odierno Saldo di finanza pubblica (SFP)......................................................... 929
4. Il sistema di “limitazioni†e “sanzioni†a corredo dell’effettività del pareggio di bilancio ..... 932
5. La giurisprudenza costituzionale a tutela dell’equilibrio di bilancio delle
autonomie e le “contromisure†legislative nella legge di bilancio 2019......... 934
6. La L. n. 243/2012 come legge rinforzata e di paradigma. La sopravvivenza
dell’art. 9 dopo l’abolizione delle “sanzioni†da parte della legge di bilancio
2019: la manovra correttiva per i disavanzi registrati nell’anno di competenza ...... 944
Capitolo 46
I LIMITI DI FINANZA PUBBLICA ALLE ASSUNZIONI ED AL TRATTAMENTO ECONOMICO,
ANCHE ACCESSORIO, DEL PERSONALE.
IN PARTICOLARE, GLI AMBITI DI INTERVENTO DELLA LEGISLAZIONE CONCORRENTE REGIONALE
di Stefania Anna Dorigo
1. Il contenimento delle spese per il personale delle Regioni e degli enti locali.
Ratio della soggezione ai limiti di finanza pubblica e sintesi del quadro
normativo vigente. .................................................................................................. 955
A) Limiti di spesa per il personale .................................................................. 956
B) Contenimento degli oneri accessori........................................................... 958
C) Limiti alla capacità assunzionale................................................................ 965
2. I controlli della Corte dei conti in materia di personale.................................. 968
3. Gli ambiti di intervento della legislazione concorrente regionale. ................. 976
Capitolo 47
I PIANI DI RAZIONALIZZAZIONE DELLE SOCIETÀ PUBBLICHE.
PRESUPPOSTI E PARAMETRI NORMATIVI.
NATURA ED ESITI DEL CONTROLLO AFFIDATO ALLE SEZIONI REGIONALI DELLA CORTE DEI CONTI
di Cristian Pettinari
1. Il “processo†di revisione delle partecipazioni societarie................................. 981
2. La revisione straordinaria delle partecipazioni. ................................................. 987
3. La razionalizzazione periodica delle partecipazioni pubbliche........................ 993
Capitolo 48
LA GESTIONE DEL PERSONALE IN SERVIZIO PRESSO LE SOCIETÀ PUBBLICHE. IN PARTICOLARE,
LA DISCIPLINA DELLE ASSUNZIONI ED IL RIASSORBIMENTO DEL PERSONALE IN ESUBERO
di Cristian Pettinari
1. La disciplina contenuta nel testo unico. .............................................................. 997
2. La specifica posizione dei dipendenti delle società partecipate rispetto alle
altre categorie del c.d. “pubblico impiegoâ€. ....................................................... 1004
3. I problemi “sul campoâ€.......................................................................................... 1010
Capitolo 49
LE SITUAZIONI DI CRISI ECONOMICO-PATRIMONIALE E FINANZIARIA DELLE SOCIETÀ PARTECIPATE
DA ENTI PUBBLICI
di Cristian Pettinari
1. Premessa. .................................................................................................................. 1013
2. Il d.lgs. n. 175/2016: le novità del testo unico..................................................... 1014
3. Crisi della società partecipata ed obblighi dell’organo esecutivo. .................. 1016
4. Crisi della società partecipata ed interventi dei soci pubblici: il « soccorso
finanziario » delle partecipate. .............................................................................. 1019
Capitolo 50
IL GIUDIZIO DI PARIFICAZIONE DEL RENDICONTO DELLE REGIONI
di Francesco Sucameli
1. Il quadro normativo e la natura del giudizio di parifica: il controllo con le
“formalità della giurisdizione contenziosaâ€. Procedura e contraddittorio..... 1021
2. Oggetto ed effetti della rendicontazione e conseguenti funzioni del giudizio
di parifica.................................................................................................................. 1026
3. L’ampliamento del parametro del giudizio di parificazione. ........................... 1030
4. La natura della giurisdizione, i poteri del giudice e gli esiti del giudizio di
parificazione: il giudicato contabile. ..................................................................... 1034
5. Tipi di dispositivo e limiti alla rilevanza di questioni di costituzionalità ....... 1038
6. Le questioni di costituzionalità sollevabili nel giudizio di parifica. La legittimazione
nei giudizi di controllo e la progressiva estensione dell’oggetto
(legge rilevante) e del parametro. ........................................................................ 1046
Capitolo 51
IL CONTROLLO DI LEGALITÀ FINANZIARIA SUI BILANCI DI PREVISIONE E SUI RENDICONTI DEGLI ENTI LOCALI
di Stefania Anna Dorigo
1. Il controllo di legalità finanziaria sui bilanci di previsione e su quelli
consuntivi (c.d. rendiconti) degli enti locali: fondamento normativo, tipologia
del controllo e sua compatibilità con il quadro costituzionale, modalità di svolgimento delle verifiche .... 1059
2. L’oggetto del controllo svolto ai sensi dell’art. 1, comma 166 e ss., della legge
n. 266/2005................................................................................................................ 1065
2.1. Rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di stabilità interno...... 1067
2.2. Osservanza del vincolo previsto in materia di indebitamento dall’articolo 119
della Costituzione e sostenibilità dell’indebitamento........... 1071
2.3. Fattispecie che possono incidere sugli equilibri di bilancio (anche
prospettici) dell’ente. ................................................................................... 1074
2.3.1. Gestione dei residui. ....................................................................... 1075
2.3.2. Tensione nei flussi di cassa. ........................................................... 1077
2.3.3. Corretta stima del risultato di amministrazione; utilizzo dell’avanzo di
amministrazione e recupero di eventuali disavanzi.. 1080
2.3.4. Evoluzione del fondo pluriennale vincolato e del fondo crediti
di dubbia esigibilità . ........................................................................ 1085
2.3.5. Andamento delle riscossioni e dei pagamenti. ........................... 1088
2.3.6. Formazione di debiti fuori bilancio (DFB)................................. 1089
2.3.7. Rapporti con gli organismi partecipati. ....................................... 1091
2.3.8. Rispetto dei limiti di spesa in materia di personale. ................. 1094
3. La natura delle pronunce delle Sezioni territoriali e i loro possibili esiti. In
particolare, il blocco dei programmi di spesa..................................................... 1094
4. L’impugnativa delle pronunce emesse dalle Sezioni della Corte dei conti in
sede di controllo sulla legalità finanziaria dei bilanci degli enti locali. .......... 1101
Capitolo 52
LE SITUAZIONI DI CRISI FINANZIARIA DEGLI ENTI LOCALI: I PIANI DI RIEQUILIBRIO FINANZIARIO PLURIENNALE
E LA PROCEDURA DI DISSESTO GUIDATO
di Stefania Anna Dorigo
1. La crisi finanziaria degli enti locali: lo stato di dissesto. .................................. 1105
2. Il piano di riequilibrio finanziario pluriennale. Ratio dell’istituto, procedimento di adozione, suoi contenuti ed effetti .... 1108
3. Il piano di riequilibrio finanziario pluriennale e i controlli della Corte dei conti ... 1114
3.1. Il giudizio delle Sezioni di controllo della Corte dei conti in merito alla approvazione o al rigetto del piano .. 1114
3.2. Il monitoraggio della Corte dei conti sui piani di riequilibrio finanziario pluriennale .... 1118
3.3. L’impugnativa delle decisioni assunte dalle Sezioni regionali in sede di
esame dei piani di riequilibrio. Il sindacato delle Sezioni Riunite in speciale composizione .. 1121
4. La procedura di c.d. dissesto guidato. ................................................................. 1127
4.1. L’impugnazione delle pronunce della Corte dei conti nell’ambito della procedura di dissesto guidato ... 1130
Capitolo 53
IL CONTROLLO DI LEGALITÀ FINANZIARIA SUI BILANCI
DEGLI ENTI DEL SERVIZIO SANITARIO NAZIONALE
di Michele Calaprice
1. ll controllo di legalità finanziaria sui bilanci di esercizio degli enti del SSN.. 1133
2. Gli enti del servizio sanitario assoggettati al controllo..................................... 1135
3. I parametri normativi del controllo. .................................................................... 1136
4. Il procedimento di controllo. ................................................................................ 1145
5. Gli esiti del controllo sui bilanci degli enti del SSN. ........................................ 1153
6. L’impugnazione delle pronunce delle Sezioni regionali di controllo. ............ 1162
Capitolo 54
IL CONTROLLO PREVENTIVO DI LEGITTIMITÀ SU ATTI.
ESTENSIONE, PARAMETRI ED ESITI
di Stefania Anna Dorigo
1. Il controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti. Cenni storici e attuale configurazione ...... 1165
2. Il procedimento di controllo preventivo. ............................................................ 1169
3. L’estensione del controllo, ossia gli atti sottoposti a controllo. ...................... 1171
4. I parametri dell’esame condotto dalla Corte dei conti. La proponibilità di questioni di legittimità costituzionale .... 1186
5. Gli esiti del procedimento di controllo preventivo di legittimità . In particolare, la registrazione con riserva........................................................................... 1192
Capitolo 55
IL RAPPORTO FRA SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI ALLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE
E CONTROLLI ESTERNI DELLA CORTE DEI CONTI, IN PARTICOLARE NEI CONFRONTI DEGLI
ENTI TERRITORIALI E DELLE SOCIETÀ PARTECIPATE DA QUESTI ULTIMI
di Michele Calaprice
1. Considerazioni introduttive. .................................................................................. 1197
2. Le verifiche della Corte dei conti sul funzionamento dei sistemi di controllo interno alle p.a ... 1199
3. Le verifiche della Corte dei conti sul sistema dei controlli interni degli enti locali ... 1200
4. Il sistema dei controlli interni negli enti locali................................................... 1204
5. Il referto annuale sui controlli interni del sindaco dei comuni con popolazione superiore
a 15.000 abitanti e del presidente della provincia. ................ 1206
6. La relazione annuale del presidente della regione sul funzionamento dei
controlli interni e sui controlli effettuati. ............................................................ 1208
7. Il controllo di regolarità amministrativo-contabile............................................ 1210
8. Il controllo di gestione negli enti locali............................................................... 1214
9. Il controllo strategico. ............................................................................................ 1218
10. Il controllo sugli equilibri finanziari..................................................................... 1221
11. Il controllo di qualità dei servizi........................................................................... 1225
12. Il controllo sulle società partecipate. ................................................................... 1228
13. I controlli interni sulle società partecipate alla luce del testo unico sulle società pubbliche ..... 1230
14. La responsabilità sanzionatoria............................................................................. 1235
Capitolo 56
IL CONFERIMENTO DI INCARICHI A SOGGETTI ESTERNI DA PARTE DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI
E DELLE SOCIETÀ PARTECIPATE, ALLA LUCE DEL CODICE DEI CONTRATTI PUBBLICI
E DEL TESTO UNICO SULLE SOCIETÀ PUBBLICHE
di Michele Calaprice
1. Il conferimento di incarichi a personale esterno da parte della p.a. .............. 1241
2. L’estensione delle procedure per il conferimento di incarichi di consulenza
e collaborazione alle società pubbliche. .............................................................. 1243
3. Il conferimento di incarichi a professionisti esterni da parte di società a
controllo pubblico dopo il d.lgs. n. 175/2016. ..................................................... 1245
4. Il conferimento di incarichi di consulenza e collaborazione, da parte di enti
locali e società partecipate, alla luce del nuovo codice dei contratti pubblici.. 1250
5. Le indicazioni ANAC e le prime pronunce della magistratura amministrativa e contabile ....... 1259
6. Considerazioni conclusive e profili interpretativi aperti. .................................. 1265
Indice analitico, a cura di Francesco Oliverio ............................................................... 1273
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