Mancava, nella pur vasta bibliografia sui controlli e sulla attività conoscitiva della P.A., uno studio sistematico, aggiornato e ricco di referenti normativi, giurisprudenziali e dottrinali, sul peculiare procedimento ispettivo in chiave costituzionalmente orientata ed alla luce anche della normativa anticorruzione (l. n. 190/2012). La nuova e rinnovata edizione del fortunato volume, scritto nel 1999, offre un quadro completo del procedimento ispettivo nel sistema dei novellati controlli pubblici, delle sue tappe (lettera di incarico, istruttoria, relazione finale), dell'incidenza sullo stesso della legge 241/1990, dei poteri esercitabili dall'ispettore pubblico ufficiale (talvolta ufficiale di P.G.) e dei diritti dell'ispezionato, delle diverse responsabilità dell'ispettore (penale, civile, amministrativo-contabile, disciplinare e dirigenziale), delle modalità procedurali ed etico-comportamentali di conduzione di un'ispezione interna alla P.A. o esterna su soggetti privati. Una attenta analisi dei tanti problemi nascenti dal contrasto tra autorità (della P.A. ispezionante) e libertà (del soggetto ispezionato) ed una compiuta analisi della Direttiva della Funzione Pubblica del 2012, delle Linee Guida ispettive della Ragioneria Generale dello Stato del 2016, delle Linee Guida ispettive dell'Anac del 2018 e dei principali regolamenti ispettivi di Authorities e Ministeri, arricchiscono lo studio, fornendo a studiosi, magistrati, avvocati, dirigenti, ispettori ed ispezionati (pubblici, privati, imprese o liberi professionisti), non solo una monografia di valenza scientifica, ma un robusto ed affidabile punto di riferimento per una corretta conduzione dell'attività ispettiva interna alla P.A. o esterna su soggetti privati, per prevenire errori e responsabilità e per affrontare con competenza eventuali contenziosi. Un'utile Appendice normativa, con tutti i testi basilari in materia ispettiva, anche di soft law (Direttive e Linee Guida), completa l'accurato studio, vero punto di riferimento in una materia molto tecnica e complessa.
INDICE
Presentazione alla seconda edizione ............................................................................... XI
Presentazione alla prima edizione ................................................................................... XXI
Capitolo I
L’ISPEZIONE AMMINISTRATIVA NEI CONTROLLI PUBBLICI
1.1. La nozione di ispezione e l’attualità di uno studio sistematico sulla funzione
ispettiva, quale declinazione del sofferto rapporto autorità -libertà ............... 1
1.2. Inquadramento dell’ispezione amministrativa nell’evoluzione del sistema
dei controlli pubblici (interni ed esterni, di legittimità e di gestione e sulla
gestione, su soggetti pubblici o privati) e sue caratteristiche ......................... 16
1.2.1. (segue) Critiche al sistema dei controlli ed evoluzione normativa degli
stessi. Gli interventi della Consulta sui controlli ispettivi dello Stato
sulle Regioni ................................................................................................. 22
1.2.2. (segue) L’evoluzione dei controlli in chiave anticorruzione ................. 38
1.3. Le finalità del controllo ispettivo: collaborazione, autocorrezione dell’azione
amministrativa, accertamento di illeciti, consulenza, coordinamento, prevenzione del contenzioso. Conclusioni sulla sintonia tra attività ispettiva e fine
ultimo del sistema dei controlli ........................................................................... 43
1.4. Il fondamento della potestà ispettiva tra momenti autoritativi e diritti (e
libertà ) costituzionali contrapposti: tesi prospettate e opzione per il fondamento legale. Il possibile fondamento convenzionale. La collocazione sistematica dei procedimenti ispettivi tra i procedimenti accertati e dichiarativi . 52
1.5. Le fonti istitutive dei vari servizi ispettivi, il titolare della potestà ispettiva (il
conferimento di incarichi ispettivi ad intranei ed estranei alla P.A.) e le
tipologie di ispezioni nel nostro ordinamento ................................................... 75
Capitolo II
IL PROCEDIMENTO DI CONTROLLO ISPETTIVO, I POTERI
DELL’ISPETTORE E GLI STRUMENTI DI TUTELA DELL’ISPEZIONATO
2.1. L’ispezione come procedimento amministrativo. Riflessi della legge 7 agosto
1990 n. 241 sulla sua disciplina: norme applicabili, norme non applicabili,
norme parzialmente applicabili ........................................................................... 109
2.2. Le tre fasi del procedimento ispettivo: a)l’iniziativa (la lettera di incarico) e la fase
preparatoria; b) gli accertamenti istruttori e i poteri cautelari. Il discusso diritto
di tacere dell’ispezionato (nemo tenetur se detegere); c)la relazione ispettiva. Modalità di redazione e comunicazione. Sua auspicabile pubblicità . L’obbligo dell’ispettore di denuncia di illeciti amministrativo-contabili, penali, tributari e in
violazione della legge anticorruzione n. 190 del 2012 (rinvio) ............................. 132
2.3. I poteri esercitabili dall’ispettore nel corso del procedimento e i loro limiti ........................................................................................................................... 171
2.3.1. (segue) I poteri esercitabili dagli ispettori che rivestano eccezionalmente la qualifica di ufficiali di P.G. a competenza speciale o limitata.
Il ricorso alla Guardia di Finanza in sede ispettiva ............................... 190
2.4. Gli atti contenenti segreti (industriale, commerciale, istruttorio, professionale) o dati sensibili (ex d.lgs. n. 196 del 2003 e Regolamento UE 2016/679)
dell’ispezionato: opponibilità o meno all’ispettore. La collaborazione o il
coinvolgimento di terzi estranei al procedimento ispettivo ............................ 205
2.5. La tutela dell’ispezionato: situazioni soggettive e strumenti di tutela in via
amministrativa e giurisdizionale azionabili ........................................................ 222
2.6. (segue) La tutela dell’ispezionato in senso ampio: l’accesso agli atti ispettivi
(e agli esposti che vi danno impulso) dopo le leggi n. 241 del 1990, il d.lgs. n.
196 del 2003 ed il d.lgs. n. 33 del 2013 ............................................................... 241
2.7. (segue) Gli altri strumenti lato sensu di tutela dell’ispezionato ..................... 264
Capitolo III
LE RESPONSABILITÀ DELL’ISPETTORE
ALLA LUCE DELLA LEGGE ANTICORRUZIONE N. 190 DEL 2012
3.1. Considerazioni preliminari sul “rischio corruttibilità †dell’ispettore: il ruolo
della legge n. 190 del 2012 e le connesse responsabilità . Istituti della legge
anticorruzione applicabili all’attività ispettiva .................................................. 267
3.2. La responsabilità amministrativo-contabile dell’ispettore ............................... 278
3.2.1. Le componenti strutturali dell’illecito: a) rapporto di impiego o di
servizio; b) condotta; c) danno erariale (casistiche relative ad ispettori); d) elemento psicologico; e) nesso causale ..................................... 282
3.2.2. In particolare la responsabilità amministrativo-contabile del collegio
ispettivo o di più ispettori succedutisi nel tempo ................................... 298
3.2.3. L’obbligo di denuncia alla Corte dei conti del danno accertato in sede
ispettiva ......................................................................................................... 304
3.3. La responsabilità civile verso terzi dell’ispettore e la corresponsabilitÃ
dell’amministrazione ............................................................................................. 315
3.3.1. (segue) Le componenti strutturali dell’illecito civile verso terzi: condotta, evento, elemento psicologico, nesso causale ............................... 323
3.4. La responsabilità penale dell’ispettore. L’ispettore come pubblico ufficiale.
I singoli reati: la concussione e l’induzione indebita a dare o promettere
utilità , la corruzione, l’abuso d’ufficio ................................................................ 332
3.4.1. (segue) Altri reati rilevanti in materia ispettiva: la rivelazione ed
utilizzazione di segreti d’ufficio, l’omissione di atti d’ufficio, la falsitÃ
in atti (materiale e ideologica) .................................................................. 349
VIII INDICE
3.4.2. In particolare l’obbligo di denuncia dei reati accertati alla Procura
della Repubblica .......................................................................................... 362
3.5. La responsabilità disciplinare dell’ispettore ...................................................... 371
3.6. La responsabilità dirigenziale dell’ispettore ...................................................... 380
3.7. Le responsabilità da omessa denuncia di violazioni tributarie accertate
dall’ispettore ........................................................................................................... 388
Capitolo IV
EVOLUZIONE ATTUALE DELLA FUNZIONE ISPETTIVA.
PROFILI COMPORTAMENTALI, ETICI ED ORGANIZZATIVI
E DISTINZIONE DA ALTRE FORME DI CONTROLLO
4.1. Moderna evoluzione della funzione ispettiva e ruolo dei corpi tecnici della
P.A. Considerazioni su una ipotizzabile unitaria Autorità centrale di controllo ispettivo. Attualità o meno di un controllo ispettivo a fronte di
controlli cartolari diffusi su un’Amministrazione ormai trasparente ............ 391
4.2. Spunti ricostruttivi per un “decalogo†delle regole comportamentali, delle
metodiche ispettive, della formazione professionale e dell’etica degli ispettori (dalla Direttiva della Funzione Pubblica del 2002, alle Linee Guida della
Ragioneria Generale del 2016 e dell’Anac del 2018); l’elaborazione dei
regolamenti interni per l’organizzazione dei servizi ispettivi ......................... 405
4.3. L’inchiesta amministrativa. Le inchieste militari nel d.P.R. n. 90 del 2010 . 418
4.4. Il controllo ispettivo in raffronto ai controlli devoluti prima ai servizi di
controllo interno (o nuclei di valutazione) e poi agli Organismi Interni di
Valutazione (O.I.V.). Conclusioni ....................................................................... 425
APPENDICE NORMATIVA
1. Art. 12, d.P.R. 30 giugno 1972 n. 748. — Disciplina delle funzioni dirigenziali
nelle Amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo .......... 439
2. D.lgs. 30 luglio 1999 n. 286. — Riordino e potenziamento dei meccanismi e
strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei
risultati dell’attività svolta dalle amministrazioni pubbliche, a norma dell’articolo 11 della l. 15 marzo 1997 n. 59 ................................................................. 440
3. L. 7 agosto 1990 n. 241 ......................................................................................... 450
4. Direttiva Dipartimento Funzione Pubblica 2 luglio 2002 sulle attività d’ispezione ......................................................................................................................... 484
5. Regolamento Anac 9 dicembre 2014 in materia di attività di vigilanza e di
accertamenti ispettivi ............................................................................................. 488
6. Linee Guida Ragioneria Generale dello Stato 6 settembre 2016 dell’attivitÃ
dei servizi ispettivi di finanza pubblica ............................................................... 497
7. Linee Guida Anac 21 febbraio 2018 per lo svolgimento delle ispezioni ...... 509
8. Codice etico e di comporatmento dei dirigenti dei servizi ispettivi di finanza
pubblica giugno 2010 ............................................................................................. 527
Indice analitico ................................................................................................................... 535
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