INDICE SOMMARIO Prefazione alla prima edizione .............................. . VII Prefazione........................................... . IX Avvertenza .......................................... . XIII Bibliografia generale .................................... . XV PARTE I DIRITTO AMMINISTRATIVO SOSTANZIALE CAPITOLO I L’amministrazione e il suo diritto 1. La nozione di pubblica amministrazione .................... . 3 2. La pubblica amministrazione dopo l’entrata in vigore della Costituzione, i suoi mali recenti e i rimedi posti in atto. In particolare: il problema della riforma della pubblica amministrazione .................... . 7 3. La nozione di diritto amministrativo ...................... . 11 4. La scienza del diritto amministrativo ...................... . 18 5. L’amministrazione europea e il diritto amministrativo dell’Unione europea ......................................... . 23 Bibliografia .......................................... . 31 CAPITOLO II Ordinamento giuridico e amministrazione: la disciplina costituzionale 1. Diritto amministrativo e nozione di ordinamento giuridico ........ . 33 2. L’amministrazione nella Costituzione: in particolare, il « modello » di amministrazione emergente dagli artt. 5, 95, 97 e 98 ............ . 35 3. Ancora sui modelli di amministrazione nella Costituzione. La distinzione tra indirizzo politico e attività di gestione ................... . 37 4. I principi costituzionali della pubblica amministrazione: la responsablità ........................................... . 41 4.1. Segue: il principio di legalità....................... . 42 4.2. Il principio di imparzialità ........................ . 49 4.3. Il principio di buon andamento .................... . 52 4.4. I criteri di efficacia, economicità, efficienza, imparzialità, pubblicità e trasparenza. La lotta alla corruzione e all’illegalità..... . 53 4.5. I principi di azionabilità delle situazioni giuridiche dei cittadini nei confronti della pubblica amministrazione e di sindacabilità degli atti amministrativi. Il problema della riserva di amministrazione ................................... . 74 4.6. Il principio dell’equilibrio di bilancio ................. . 77 5. Il principio della finalizzazione dell’amministrazione pubblica agli interessi pubblici ..................................... . 81 6. I principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza ......... . 81 7. I principi costituzionali applicabili alla pubblica amministrazione: l’eguaglianza, la solidarietà, la democrazia....................... . 83 8. L’amministrazione nella Costituzione come « potere dello Stato ».... . 84 Bibliografia .......................................... . 85 CAPITOLO III L’organizzazione amministrativa: profili generali 1. Introduzione ...................................... . 87 2. I soggetti di diritto nel diritto amministrativo: gli enti pubblici ..... . 88 3. Il problema dei caratteri dell’ente pubblico .................. . 89 4. La definizione di ente pubblico e le conseguenze della pubblicità ... . 91 5. Il problema della classificazione degli enti pubblici ............. . 99 6. Relazioni e rapporti intersoggettivi; forme associative............ . 104 7. La disciplina dell’Unione europea: in particolare, gli organismi di diritto pubblico ........................................ . 110 8. Le figure di incerta qualificazione: in particolare, le società per azioni a partecipazione pubblica; le fondazioni. Cenni al rapporto tra potere pubblico e mercato e alla crisi legata alla diffusione del Coronavirus . . 113 9. Vicende degli enti pubblici ............................ . 136 10. La privatizzazione degli enti pubblici ...................... . 137 11. I principi in tema di organizzazione degli enti pubblici .......... . 140 12. L’organo ........................................ . 144 13. L’imputazione di fattispecie in capo agli enti da parte di soggetti estranei alla loro organizzazione ............................... . 146 14. Classificazione degli organi............................. . 147 15. Relazioni interorganiche. I modelli teorici: la gerarchia, la direzione e il coordinamento .................................... . 149 15.1. Segue: il controllo ............................. . 153 15.2. In particolare: il controllo di ragioneria nell’amministrazione statale e il controllo della Corte dei conti .............. . 155 15.3. L’evoluzione normativa in tema di controlli. Dai controlli interni alla valutazione del personale e delle strutture ........... . 164 XVIII Indice sommario 16. I rapporti tra gli organi e l’utilizzo, da parte di un ente, degli organi di un altro ente ........................................ . 167 17. Gli uffici e il rapporto di servizio ........................ . 169 18. La disciplina attuale del rapporto di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche.................................. . 173 19. La dirigenza e i suoi rapporti con gli organi politici ............ . 192 20. I soggetti di diritto nel diritto amministrativo: le formazioni sociali e gli ordinamenti autonomi................................ . 203 21. I mezzi. In particolare i beni pubblici. Nozione e classificazione codicistica ....................................... . 206 22. Il regime giuridico dei beni demaniali ..................... . 209 23. Il regime giuridico dei beni del patrimonio indisponibile. Il federalismo demaniale. L’amministrazione dei beni pubblici ............... . 214 24. Diritti demaniali su cose altrui, diritti d’uso pubblico e usi civici .... . 223 25. L’uso dei beni pubblici ............................... . 225 26. I beni privati di interesse pubblico: in particolare, i beni culturali appartenenti ai privati. Le reti. I commons e i domini collettivi ......... . 227 Bibliografia .......................................... . 231 CAPITOLO IV L’organizzazione degli enti pubblici 1. Cenni all’organizzazione statale: quadro generale .............. . 235 2. In particolare: il governo e i ministeri...................... . 236 3. Le strutture di raccordo tra i vari ministeri .................. . 238 4. Il Consiglio di Stato, la Corte dei conti e il Cnel .............. . 241 5. Le aziende autonome ................................ . 245 6. Le amministrazioni indipendenti ......................... . 246 7. Gli enti parastatali e gli enti pubblici economici ............... . 258 8. L’amministrazione statale periferica ....................... . 261 9. L’organizzazione amministrativa territoriale non statale: la disciplina costituzionale e le recenti riforme .......................... . 263 10. I rapporti con lo Stato e l’autonomia contabile della regione....... . 267 11. L’organizzazione regionale ............................. . 269 12. La posizione e l’organizzazione degli enti locali ............... . 270 13. Le funzioni e l’organizzazione del comune .................. . 271 13.1. Le funzioni e l’organizzazione della provincia ........... . 275 14. I controlli sugli atti e sugli organi di comuni e province .......... . 276 15. I rapporti finanziari e la contabilità nei comuni e nelle province .... . 279 16. Gli istituti di partecipazione negli enti locali ................. . 280 17. Territorio e forme associative ........................... . 281 18. Città metropolitane e comunità montane.................... . 283 Bibliografia .......................................... . 284 Indice sommario XIX CAPITOLO V Situazioni giuridiche soggettive e loro vicende 1. Premessa. Qualità giuridiche, status, capacità e situazioni giuridiche . . . 287 2. Potere, diritto soggettivo, dovere e obbligo .................. . 291 3. L’interesse legittimo ................................. . 295 4. Interessi diffusi e interessi collettivi ....................... . 300 5. Il problema dell’esistenza di altre situazioni giuridiche soggettive .... . 303 5.1. Le situazioni giuridiche protette dall’ordinamento dell’Unione europea .................................... . 305 6. Le modalità di produzione degli effetti giuridici ............... . 307 7. I poteri amministrativi: i poteri autorizzatori (in particolare: potere pubblico, accesso al mercato e liberalizzazione) ............... . 310 8. I poteri concessori .................................. . 321 9. I poteri ablatori .................................... . 328 10. I poteri sanzionatori ................................. . 333 11. I poteri di ordinanza, i poteri di programmazione e di pianificazione, i poteri di imposizione dei vincoli, i poteri di controllo ........... . 341 12. I poteri strumentali e i poteri dichiarativi. Le dichiarazioni sostitutive . . 346 13. I poteri relativi ad atti amministrativi generali ................ . 353 14. Cenni ad alcune tra le più rilevanti vicende giuridiche il cui studio interessa il diritto amministrativo: il decorso del tempo e la rinuncia. . . 355 15. Segue: fatti, atti e negozi costitutivi di obblighi. Rinvio........... . 357 16. L’esercizio del potere: norme di azione, discrezionalità e merito..... . 357 17. Le fonti del diritto (in particolare quelle legislative) attinenti alle situazioni giuridiche .................................... . 361 18. Cenni ad alcuni riflessi della distinzione tra norme di relazione e norme di azione sui problemi della difformità dell’atto dal paradigma normativo e del riparto di giurisdizione............................. . 363 19. Le norme prodotte dalle fonti comunitarie .................. . 366 20. Le fonti soggettivamente amministrative: considerazioni generali. Soft law e linee guida ...................................... . 368 21. I regolamenti amministrativi ............................ . 373 22. Le altre fonti secondarie; in particolare: statuti e regolamenti degli enti locali. I testi unici .................................. . 375 Bibliografia .......................................... . 379 CAPITOLO VI Il procedimento amministrativo 1. Introduzione ...................................... . 383 2. Cenni alle esperienze straniere e alla disciplina comunitaria ....... . 385 3. L’esperienza italiana: la legge 7 agosto 1990, n. 241 e il suo ambito di applicazione ...................................... . 387 4. I principi enunciati dalla legge 241/1990.................... . 389 XX Indice sommario 5. Le fasi del procedimento .............................. . 392 6. Rapporti tra procedimenti amministrativi ................... . 394 7. L’iniziativa del procedimento amministrativo ................. . 396 8. Il dovere di concludere il procedimento .................... . 401 9. Il responsabile del procedimento......................... . 410 10. La comunicazione dell’avvio del procedimento................ . 417 11. L’istruttoria procedimentale ............................ . 422 11.1. L’oggetto dell’attività istruttoria .................... . 423 11.2. Le modalità di acquisizione degli interessi e la conferenza di servizi c.d. « istruttoria » ......................... . 425 11.3. La partecipazione procedimentale ................... . 426 11.4. L’ambito di applicazione della disciplina sulla partecipazione procedimentale ............................... . 429 11.5. Aspetti strutturali e funzionali della partecipazione ........ . 430 11.6. Partecipazione al procedimento, interessi procedimentali e loro tutela ..................................... . 434 11.7. Il diritto di accesso ai documenti amministrativi .......... . 435 11.8. Procedimento, atti dichiarativi e valutazioni............. . 454 11.9. Le attività istruttorie dirette all’accertamento dei fatti ...... . 459 11.10. La fase consultiva ............................. . 465 12. La fase decisoria: rinvio............................... . 468 13. La fase integrativa dell’efficacia .......................... . 471 14. La semplificazione procedimentale........................ . 478 Bibliografia .......................................... . 481 CAPITOLO VII La conclusione del procedimento amministrativo: il provvedimento e gli accordi amministrativi 1. Gli atti determinativi del contenuto del provvedimento, l’atto complesso, il concerto e l’intesa ................................. . 485 2. La conferenza di servizi c.d. « decisoria » ................... . 488 3. Silenzio significativo, silenzio-inadempimento, silenzio-rigetto e silenzio devolutivo ....................................... . 498 4. La segnalazione certificata di inizio attività e la comunicazione previa . . 506 5. L’atto amministrativo e il provvedimento amministrativo: osservazioni generali ......................................... . 514 6. Provvedimento amministrativo e incisione sulle situazioni soggettive . . . 517 7. Unilateralità, tipicità e nominatività del potere ................ . 519 8. Gli elementi essenziali del provvedimento e le clausole accessorie ... . 522 9. Difformità del provvedimento dal paradigma normativo: la nullità e l’illiceità del provvedimento amministrativo .................. . 530 10. Segue: l’illegittimità del provvedimento amministrativo........... . 535 11. I vizi di legittimità del provvedimento amministrativo ........... . 542 12. La motivazione di provvedimenti e atti amministrativi ........... . 549 Indice sommario XXI 13. I vizi di merito .................................... . 553 14. Procedimenti di riesame dell’atto illegittimo: conferma, annullamento, riforma, convalida .................................. . 554 15. Conversione, inoppugnabilità, acquiescenza, ratifica, rettifica e rinnovazione del provvedimento .............................. . 564 16. L’efficacia del provvedimento amministrativo: limiti spaziali e limiti temporali ........................................ . 566 17. I procedimenti di revisione: sospensione, proroga, revoca e ritiro del provvedimento amministrativo .......................... . 569 18. Esecutività ed esecutorietà del provvedimento amministrativo ...... . 575 19. Gli accordi amministrativi. Osservazioni generali .............. . 577 20. Gli accordi tra amministrazione e privati ex art. 11, l. 7 agosto 1990, n. 241 ............................................ . 579 21. I contratti di programma e gli accordi tra amministrazioni ........ . 583 22. In particolare: gli accordi di programma .................... . 587 Bibliografia .......................................... . 587 CAPITOLO VIII Obbligazioni della pubblica amministrazione e diritto comune 1. Il regime delle « obbligazioni pubbliche » tra diritto comune e deviazioni pubblicistiche ..................................... . 591 2. I contratti della pubblica amministrazione ................... . 593 2.1. Le principali scansioni del procedimento ad evidenza pubblica: la deliberazione di contrattare ....................... . 612 2.2. La scelta del contraente: le procedure (dal bando all’aggiudicazione) .................................... . 615 2.3. Stipulazione, approvazione, controllo ed esecuzione del contratto ....................................... . 628 2.4. Concessioni e appalti nei settori speciali ............... . 634 2.5. Interessi legittimi, vizi del procedimento amministrativo e riflessi sulla validità del contratto ........................ . 644 3. Gestione d’affari, arricchimento senza causa e pagamento di indebito . . 648 4. La responsabilità civile dell’amministrazione e dei suoi agenti: l’art. 28 Cost. e la responsabilità extracontrattuale ................... . 651 5. La disciplina posta dal legislatore ordinario: il t.u. degli impiegati civili dello Stato (d.p.r. 3/1957) ............................. . 654 6. I riflessi di tale disciplina su dottrina e giurisprudenza: la responsabilità diretta della pubblica amministrazione e la responsabilità dei suoi funzionari e dipendenti ................................. . 655 7. I recenti indirizzi ampliativi della responsabilità della pubblica amministrazione. In particolare: la responsabilità precontrattuale ......... . 659 8. Il problema del risarcimento degli interessi legittimi ............ . 661 9. La responsabilità contrattuale della pubblica amministrazione, la responsabilità da contatto e il danno da ritardo.................... . 665 XXII Indice sommario 10. La responsabilità amministrativa e la responsabilità contabile ...... . 671 11. Obbligazioni e servizi pubblici .......................... . 686 12. Servizi pubblici e tutela delle situazioni soggettive ............. . 700 13. Adempimento delle obbligazioni pubbliche e responsabilità patrimoniale dell’amministrazione ................................. . 703 Bibliografia .......................................... . 707 PARTE II GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA CAPITOLO IX L’evoluzione del sistema italiano di giustizia amministrativa e la tutela innanzi al giudice ordinario 1. Giustizia amministrativa: definizione e cenni di diritto comparato ... . 713 2. L’evoluzione del sistema italiano ......................... . 717 3. La disciplina costituzionale ............................ . 722 4. L’evoluzione successiva all’entrata in vigore della Costituzione...... . 733 5. La giurisdizione e i suoi limiti: in particolare, la ripartizione della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo .......... . 735 6. Conflitti di attribuzione, conflitti di giurisdizione e verifica della giurisdizione: profili storici ................................. . 738 7. Gli strumenti di verifica della giurisdizione .................. . 741 8. Il giudice ordinario e la pubblica amministrazione: la disciplina di cui alla l. 2248/1865, all. E.................................. . 749 8.1. Le azioni ammissibili nei confronti della pubblica amministrazione ................................... . 755 8.2. Segue: le azioni ammissibili nei confronti della pubblica amministrazione ................................... . 759 8.3. Pubblica amministrazione ed esecuzione forzata .......... . 762 8.4. Deroghe al diritto processuale comune ................ . 766 Bibliografia .......................................... . 769 CAPITOLO X La tutela innanzi al giudice amministrativo Sezione I IL GIUDICE AMMINISTRATIVO 1. Il ruolo del giudice amministrativo nell’attuale fase storica e il codice del processo amministrativo .............................. . 771 1.1. La magistratura amministrativa ..................... . 789 Indice sommario XXIII 2. La ripartizione tra giurisdizione generale di legittimità, giurisdizione esclusiva e giurisdizione di merito; in particolare: la giurisdizione esclusiva ............................................ . 797 2.1. L’ambito della giurisdizione esclusiva ................. . 801 2.2. La giurisdizione di merito ........................ . 811 2.3. Le materie rientranti nella giurisdizione di merito ......... . 815 Sezione II IL PROCESSO AMMINISTRATIVO 3. Le fonti del processo amministrativo ...................... . 817 4. I principi del processo amministrativo ..................... . 820 5. Le parti del processo amministrativo: le parti necessarie.......... . 824 5.1. Le parti non necessarie; in particolare: le parti eventuali .... . 829 6. I presupposti processuali. Osservazioni generali. La giurisdizione del giudice amministrativo (rinvio) .......................... . 832 6.1. La competenza dei giudici amministrativi .............. . 833 6.2. Il rilievo dell’incompetenza e il regolamento di competenza . . . 838 6.3. Modificazioni della competenza: connessione, litispendenza, continenza .................................. . 843 7. La capacità di essere parte, la capacità di stare in giudizio (rappresentanza processuale o legitimatio ad processum). Lo ius postulandi......... . 846 7.1. Le condizioni dell’azione ......................... . 850 8. Il termine per ricorrere ............................... . 859 9. Il ricorso e la sua nullità .............................. . 862 9.1. Le azioni esperibili nel processo amministrativo e i « tipi » di processo.................................... . 866 9.2. Il problema dell’individuazione dell’oggetto del processo .... . 882 9.3. Motivi aggiunti e temperamenti al principio di rigidità della domanda ................................... . 885 10. La proposizione del ricorso: profili introduttivi ............... . 888 10.1. La notificazione del ricorso ....................... . 890 11. La costituzione delle parti in giudizio: il deposito del ricorso notificato . 894 11.1. La costituzione delle parti diverse dal ricorrente.......... . 898 11.2. Il ricorso incidentale............................ . 900 11.3. L’intervento in giudizio .......................... . 907 11.4. La domanda di fissazione di udienza e l’iscrizione a ruolo della causa...................................... . 909 12. I principi dell’istruzione probatoria ....................... . 913 12.1. La disciplina dell’istruzione probatoria ................ . 919 13. Considerazioni di sintesi in ordine alla disciplina della costituzione delle parti, dell’istruzione e dello svolgimento del giudizio ............ . 925 14. Le misure cautelari.................................. . 926 15. Le vicende e le modificazioni del rapporto processuale .......... . 942 XXIV Indice sommario 15.1. Le cause di sospensione: il regolamento preventivo di giurisdizione ................................. . 943 15.2. Segue: il regolamento di competenza ................. . 945 15.3. Segue: ulteriori casi di sospensione del processo; la sospensione ex art. 295 c.p.c................................. . 946 15.4. L’interruzione del processo ....................... . 950 15.5. Altre vicende del rapporto processuale ................ . 952 15.6. La successione e l’estinzione del processo .............. . 953 16. La discussione del ricorso ............................. . 957 16.1. La decisione del ricorso; l’ordine di esame delle questioni e le questioni pregiudiziali ........................... . 959 16.2. Forma e contenuto della sentenza. Pubblicazione e notificazione della sentenza. La correzione degli errori materiali ........ . 963 16.3. I vari tipi di decisione........................... . 968 16.4. Esecutività ed esecuzione delle decisioni ............... . 975 17. I mezzi di gravame: premessa e disciplina comune ............. . 977 17.1. L’appello ................................... . 983 17.2. Segue: la legittimazione ad appellare e le altre parti in giudizio . 984 17.3. Segue: effetto devolutivo e ius novorum................ . 985 17.4. Segue: l’instaurazione del giudizio ................... . 989 17.5. Segue: lo svolgimento e la conclusione del giudizio di secondo grado ..................................... . 991 18. La revocazione .................................... . 993 19. Il ricorso per Cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione ...... . 998 20. L’opposizione di terzo ............................... . 998 21. Il giudicato amministrativo e la sua esecuzione................ . 1001 21.1. Segue: oggetto e limiti del giudicato amministrativo........ . 1004 21.2. Segue: il giudizio di ottemperanza ................... . 1005 21.3. Segue: natura e presupposti del giudizio di ottemperanza .... . 1009 21.4. Segue: lo svolgimento del giudizio e i poteri del giudice ..... . 1018 22. Le peculiarità del giudizio nella giurisdizione esclusiva; in particolare: i poteri del giudice................................... . 1023 23. I riti speciali ...................................... . 1029 Bibliografia .......................................... . 1063 CAPITOLO XI La tutela innanzi ai giudici amministrativi speciali e i ricorsi amministrativi Sezione I I GIUDICI AMMINISTRATIVI SPECIALI 1. Premessa ........................................ . 1067 2. La Corte dei conti .................................. . 1067 2.1. Il giudizio di responsabilità amministrativa ............. . 1070 2.2. Il giudizio di conto e l’esecuzione delle sentenze di condanna . . 1078 Indice sommario XXV 2.3. I giudizi ad istanza di parte ....................... . 1081 2.4. Il giudizio pensionistico.......................... . 1081 2.5. I mezzi di impugnazione contro le decisioni della Corte dei conti ..................................... . 1083 3. Le giurisdizioni amministrative speciali: il Tribunale superiore delle acque pubbliche........................................ . 1084 3.1. Segue: le altre giurisdizioni amministrative speciali ........ . 1088 Sezione II I RICORSI AMMINISTRATIVI 4. I ricorsi amministrativi (nozioni generali) ................... . 1091 4.1. La classificazione dei ricorsi amministrativi ............. . 1095 5. Il ricorso gerarchico, il ricorso gerarchico improprio e il ricorso in opposizione ...................................... . 1096 6. Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica ........... . 1103 Bibliografia .......................................... . 1112 Indice analitico ....................................... . 1113