L’esecuzione forzata nei confronti della pubblica amministrazione
a cura di Domenico Dalfino e Angelo Danilo De Santis
La pubblica amministrazione può essere assoggettata, al pari di un debitore privato, alla esecuzione forzata.
Tuttavia, la titolarità e l’esercizio di funzioni pubblicistiche e dei connessi poteri autoritativi possono costituire elementi di distinzione nell’individuazione della disciplina applicabile.
Vengono in rilievo non solo le norme sulla contabilità di Stato, che possono determinare una deroga ai principi stabiliti dal codice civile per i soggetti privati, ma anche quelle che, nell’individuare i beni che fanno parte del patrimonio della pubblica amministrazione, dispongono limiti alla disponibilità dei beni stessi e, quindi, alla responsabilità patrimoniale. Le non poche difficoltà nel portare ad esecuzione la pretesa, secondo le norme contenute nel libro III del codice di procedura civile, peraltro, spiegano la ragione per la quale l'ordinamento predisponga anche un'altra tecnica di attuazione del dictum contenuto nel titolo esecutivo da parte del creditore di una somma di danaro nei confronti della pubblica amministrazione, vale a dire il giudizio amministrativo di ottemperanza al giudicato.
L’opera ambisce a fornire un quadro aggiornato ed esaustivo delle fonti che regolano i modi e le forme dell’esecuzione forzata nei confronti delle pubbliche amministrazioni ed è suddivisa in due parti. Nella prima sono collocati i contributi dedicati all’analisi dei principii generali che si desumono dalla frastagliata e disomogenea disciplina positiva. Nella seconda, quelli in cui sono studiate le regole speciali che contraddistinguono le tecniche di aggressione del patrimonio pubblico da parte dei creditori.
INDICE SOMMARIO
Parte I
I PRINCIPII GENERALI
CAPITOLO I
PUBBLICA AMMINISTRAZIONE E CRISI DELLA GIUSTIZIA CIVILE
di Giuseppe Miccolis
1. Premessa......................................... 3
2. L’espropriazione forzata in danno della pubblica amministrazione. . . . . . . . 4
3. I privilegi di cui gode la pubblica amministrazione debitrice nell’espropriazione
forzata...............................
4. Il pignoramento in danno della pubblica amministrazione.
5. Segue.L’impignorabilitàrelativa.. . . . . . . . . . . . . . . .
6. Segue. L’impignorabilità assoluta temporanea. . . . . . . . .
7. Segue. L’impignorabilità assoluta nell’emergenza sanitaria. .
8. Conclusioni. ...................................... 16
CAPITOLO II
TECNICHE DI “PROTEZIONE†DEL PATRIMONIO
DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE DEBITRICE E TUTELA DEI CREDITORI
di Domenico Dalfino
1. La parificazione della pubblica amministrazione al debitore privato e la limita- zionedellaresponsabilitàpatrimoniale........................ 19
2. Le tecniche di “protezione†del patrimonio della pubblica amministrazione. . 25 2.1. Laprevisionedivincolididestinazione. .................. 25 2.2. L’istituzionedigestioniliquidatorie. .................... 30
2.3. Laprevisionedi“filtriâ€all’esecuzioneforzata. . . . . . . . . . . . . . . . 33
2.4. Il divieto, la sospensione, l’estinzione di azioni esecutive individuali. . . 36
3. Conclusioni. ...................................... 43
........... 5 ........... 7 ........... 9 ........... 11 ........... 15
INDICE SOMMARIO
CAPITOLO III
ESPROPRIAZIONE FORZATA NEI CONFRONTI
DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE E RESPONSABILITAÌ€ PATRIMONIALE
di Elisa Bertillo
1. La responsabilità patrimoniale della pubblica amministrazione nell’ottica del- l’effettività della tutela del credito alla luce della giurisprudenza europea. . . . 47
2. L’espropriazione forzata nei confronti della pubblica amministrazione. Il pro-
cesso di parificazione dello Stato e delle pubbliche amministrazioni ai debitori privati........................................... 50
3. La nozione « funzionale e cangiante » di ente pubblico e la complessa indivi- duazionedelregimenormativoapplicabile. .................... 54
4. Ilimitiallapignorabilitàdeibeni........................... 58
5. Questioni processuali. Il termine dilatorio fissato dall’art. 14, 1° comma, d.l. 31 dicembre 1996, n. 669, convertito in l. 28 febbraio 1997, n. 30. . . . . . . . . 63
5.1. Segue. Il rapporto con la regola generale sulla competenza territoriale
sancitadall’art.26-bisc.p.c.Rinvio. ..................... 66
5.2. Segue. Il rapporto con l’art. 5-sexies della l. 24 marzo 2001, n. 89. . . . 66
5.3. I poteri del giudice in relazione al vincolo di impignorabilità dei beni. . 68
5.4. Segue. La ripartizione dell’onere della prova del vincolo di impignorabi-
litàneigiudizidiopposizione. ........................ 71
6. Conclusioni. ...................................... 73
CAPITOLO IV
L’ESECUZIONE FORZATA NEI CONFRONTI DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE: I LEADING CASES
di Carmela Lucia Perago
1. Il giudice ordinario e le pubbliche amministrazioni. Il superamento del dogma dell’irresponsabilità. .................................. 75
2. Oggetto dell’espropriazione forzata e impignorabilità. Le limitazioni legali. . . 80
2.1. L’eliminazione del limite legale. La sdemanializzazione e la privatizza- zionedeibenipubblici............................. 81
3. Il denaro pubblico oggetto dell’espropriazione forzata tra disponibilità e vincolo
di destinazione. Il percorso giurisprudenziale: il primo leading case. . . . . . . 84
4. Le modalità di creazione del vincolo di indisponibilità: il secondo leading case.. 87
4.1. Segue. L’art. 159 TUEL e le ulteriori precisazioni in tema di principi regolatori..................................... 90
5. La disponibilità del denaro pubblico tra shock pandemico e improseguibilità dell’esecuzione forzata: la recentissima questione di costituzionalità. Un altro leadingcase? ...................................... 95
VIII
INDICE SOMMARIO
Parte II
LE REGOLE SPECIALI
CAPITOLO V
L’ESECUZIONE FORZATA NEI CONFRONTI DEGLI ENTI ASSOGGETTATI AL SISTEMA DELLA TESORERIA UNICA
di Francesco Porcari
1. Tutela delle risorse finanziarie dello Stato e sistema di tesoreria unica. . . . . . 101
2. Il procedimento di espropriazione presso terzi nei confronti degli enti sottoposti
alregimeditesoreriaunica. ............................. 115
3. Ilsistemaditesoreriamista. ............................. 118
CAPITOLO VI
VINCOLI DI DESTINAZIONE E LIMITI ALLA RESPONSABILITAÌ€ PATRIMONIALE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
di Angelo Danilo De Santis
1. Premessa. L’ontologia dei vincoli sul patrimonio della pubblica amministrazione . 123
2. L’oggetto dell’esecuzione. Cenni sui vincoli di impignorabilità per i beni mobili
eimmobili. ....................................... 126
3. L’oggetto dell’espropriazione presso terzi in danno della pubblica amministra-
zione........................................... 130
3.1. Le tecniche di definizione dei vincoli di impignorabilità. . . . . . . . . . 132 3.1.1. Le ipotesi di impignorabilità disposta tramite provvedimento
amministrativo. La disciplina per gli enti locali e per quelli
sanitari................................. 137
4. Il perfezionamento del vincolo di impignorabilità e la sua opponibilità ai
creditori. ........................................ 139
5. Gli elementi costitutivi del vincolo e l’incidenza sul riparto degli oneri di
allegazione e prova tra creditore procedente ed ente esecutato. . . . . . . . . . 142
6. I limiti alla pignorabilità di beni e somme delle pubbliche amministrazioni di cui
all’art. 1 d.l. n. 313/1994, conv. in l. n. 460/1994. Il c.d. pignoramento contabile. . 144
CAPITOLO VII
L’ESECUZIONE FORZATA NEI CONFRONTI
DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE DATRICE DI LAVORO
di Olga Desiato
1. La pubblica amministrazione datrice di lavoro. Il pubblico impiego privatizzato
eipotericonferitialgiudiceordinario........................ 149
IX
INDICE SOMMARIO
2. La funzionalizzazione dell’operare della pubblica amministrazione . . . . . . . 151
3. Lacondannaalpagamentodisommedidenaro. . . . . . . . . . . . . . . . . . 152
4. La fungibilità delle prestazioni della pubblica amministrazione e il ricorso all’art.
612c.p.c. ........................................ 155
5. L’esecuzioneinformaspecificaexart.2932c.c.. . . . . . . . . . . . . . . . . . 159
6. Il licenziamento nel pubblico impiego: dall’art. 18 l. n. 300/1970 all’art. 21 d.lgs.
n.75/2017. ....................................... 160
7. Conclusioni. ...................................... 162
CAPITOLO VIII
IL GIUDICE DELL’ESECUZIONE E DELL’OTTEMPERANZA NEI CONFRONTI DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
di Barbara Poliseno
1. Il foro competente per l’espropriazione forzata di crediti della pubblica ammi- nistrazione. ....................................... 165
2. Segue. L’oscuro rinvio dell’art. 26-bis c.p.c. alle « pubbliche amministrazioni indicatedall’articolo413,5°comma». ....................... 170
3. Segue. La salvezza « di quanto disposto dalle leggi speciali »: il giudice del- l’espropriazione forzata di crediti di enti o istituti esercenti forme di previdenza eassistenzaobbligatorie. ............................... 174
4. Segue. Il giudice dell’espropriazione forzata di crediti di enti e organismi soggetti alregimeditesoreriaunica. ............................. 177
5. Segue.L’incompetenza. ................................ 181
6. Ilgiudicedell’ottemperanza. ............................. 183
CAPITOLO IX
L’ESPROPRIAZIONE FORZATA IN DANNO DEI COMUNI E DELLE ASL
di Giorgio Giuseppe Poli
Premessa......................................... 187
2. L’obbligo di espropriazione forzata presso il tesoriere nei confronti dei comuni
e la disciplina degli enti soggetti al sistema di tesoreria unica. . . . . . . . . . . 189
3. Lesommeassoggettatealvincolodiimpignorabilità. . . . . . . . . . . . . . . . 193
4. Lecondizionidioperativitàdelvincolo. ...................... 196
4.1. La delibera di quantificazione delle somme e le questioni applicative ad essaconnesse. ................................. 200
5. La dichiarazione del terzo, tra esistenza ed entità del credito e vincolo di impignorabilità. .................................... 204
6. Onere della prova delle condizioni di impignorabilità delle somme. . . . . . . 210
X
1.
INDICE SOMMARIO
7. Rimedi contro i provvedimenti del giudice dell’esecuzione sulla pignorabilità dellesomme. ...................................... 219
8. Vincolo di impignorabilità e creditori c.d. “qualificati†. . . . . . . . . . . . . . 222
CAPITOLO X
LA TUTELA DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE ESECUTATA IN CASO DI VIOLAZIONE DEI LIMITI TEMPORALI E CONTENUTISTICI ALL’ESECUZIONE LE IPOTESI DI IMPROCEDIBILITÀ
di Daniela Longo
1. Lo spatium adimplendi per le pubbliche amministrazioni ex art. 14 d.l. n. 669/1996......................................... 227
2. Inquadramento e rimedi esperibili in caso di violazione del termine: il rilievo d’ufficio e l’opposizione della pubblica amministrazione esecutata. . . . . . . . 230
3. Segue. Precisazioni sulla disciplina della opposizione all’esecuzione proposta per dedurrelaviolazionedelterminedigrazia. .................... 237
4. L’ambitodiapplicazionedellospatiumadimplendi. . . . . . . . . . . . . . . . . 239
5. Segue. In particolare, l’estensione al giudizio di ottemperanza... . . . . . . . . . 243
6. Segue....eall’interventodeicreditori. ....................... 248
7. Cenni sui rapporti tra rilievo d’ufficio e opposizione all’esecuzione in tema di impignorabilità di somme vincolate delle pubbliche amministrazioni. . . . . . 253
8. Peculiari ipotesi di chiusura in rito della espropriazione nei confronti delle pubblicheamministrazioni............................... 266
CAPITOLO XI
SOPPRESSIONE DELL’ENTE, DEBITI PREGRESSI E GESTIONI LIQUIDATORIE
di Ginevra Ammassari
1. Premessa. La successione tra gli enti (pubblici) nel processo e i moduli astrat- tamenteattuabili. ................................... 271
2. Cennisull’estinzionedeglientipubblici. ...................... 279
3. Successione in universum ius, successione a titolo particolare e gestioni liqui- datorie. ......................................... 282
4. Il bilanciamento tra la salvaguardia delle prestazioni essenziali e la tutela del credito nelle vicende successorie del Policlinico Umberto I e dell’Ordine Mauriziano........................................ 287
XI
INDICE SOMMARIO
CAPITOLO XII
PROVVEDIMENTI DEL GIUDICE ORDINARIO TRA GIUDIZIO DI OTTEMPERANZA ED ESECUZIONE FORZATA
di di Maria Laura Spada
1. Premessa......................................... 291
2. La natura « mista » del giudizio di ottemperanza e il giudicato a formazione
progressiva nell’esecuzione dei provvedimenti del g.a. . . . . . . . . . . . . . . 297
3. L’attività meramente esecutiva nel giudizio di ottemperanza delle pronunce del
giudiceordinario. ................................... 302
4. Le sentenze e gli altri provvedimenti del giudice ordinario eseguibili in sede di
ottemperanza. ..................................... 304
5. Segue. L’ordinanza di assegnazione di somme e i provvedimenti cautelari. .. 309
6. Segue.Ildecretoingiuntivo. ........................... .. 314
CAPITOLO XIII
IL DISSESTO DEGLI ENTI LOCALI
di Simone Calvigioni
1. Premessa....................................... .. 317
2. Ildissestofinanziariodeglientilocali. ..................... .. 321
3. Ladichiarazionedeldissestofinanziario. ...................... 322
4. Le conseguenze della dichiarazione di dissesto per i creditori. . . . . . . . . . 324
5. L’individuazione dei crediti attratti alla competenza dell’OSL e la formazione
dellamassapassiva. .................................. 328
6. Latuteladeicreditoriesclusidallamassapassiva.. . . . . . . . . . . . . . . . . 337
7. La procedura semplificata di accertamento e liquidazione dei debiti. . . . . . . 345
8. Cenni alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale. . . . . . . . . . . . 348
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