L'opera, edizione ridotta del manuale, coniuga le esigenze di completezza e sinteticità proprie del corso universitario. I profili di diritto sostanziale e della giustizia amministrativa sono affrontati con l'irrinunciabile rigore scientifico, mentre la vocazione alla didattica è confermata dalla sistematicità dell'esposizione e dall'uso del grassetto e delle glosse, molto apprezzate dagli studenti. Continua il consueto aggiornamento del Compendio, richiesto dagli incessanti interventi normativi (anche determinati dall'emergenza Covid: di grande rilievo sono le novità introdotte dal d.l. 76/2020, conv. nella l. 120/2020) e giurisprudenziali, nonché dall'attenta opera di sistemazione della dottrina.
INDICE SOMMARIO
Premessa alla prima edizione .............................. . V
Premessa ........................................... . VII
Bibliografia generale .................................... . IX
CAPITOLO I
L’Amministrazione e il suo diritto
1. La nozione di pubblica amministrazione ................... . 1
2. La nozione di diritto amministrativo ...................... . 3
3. L’amministrazione europea e il diritto amministrativo dell’Unione europea ........................................... . 7
CAPITOLO II
Ordinamento giuridico e amministrazione:
la disciplina costituzionale
1. Diritto amministrativo e nozione di ordinamento giuridico ....... . 15
2. L’amministrazione nella Costituzione: in particolare, il « modello » di
amministrazione emergente dagli artt. 5, 95, 97 e 98. La separazione tra
indirizzo politico e attività di gestione ..................... . 16
3. I principi costituzionali della pubblica amministrazione: la responsabilità . . 20
3.1. Segue: il principio di legalità ...................... . 21
3.2. Il principio di imparzialità ........................ . 26
3.3. Il principio di buon andamento .................... . 28
3.4. I criteri di efficacia, efficienza, imparzialità , pubblicità e trasparenza. La lotta alla corruzione e all’illegalità ............ . 29
3.5. I principi di azionabilità delle situazioni giuridiche dei cittadini nei
confronti della pubblica amministrazione e di sindacabilità degli
atti amministrativi. Il problema della riserva di amministrazione . 41
3.6. Il principio dell’equilibrio di bilancio ................. . 43
4. Il principio della finalizzazione dell’amministrazione pubblica agli interessi
pubblici ........................................ . 45
5. I principi di sussidiarietà , differenziazione ed adeguatezza ........ . 46
6. I principi costituzionali applicabili alla pubblica amministrazione: l’eguaglianza, la solidarietà , la democrazia ...................... . 47
CAPITOLO III
L’organizzazione amministrativa: profili generali
1. Introduzione ..................................... . 49
2. I soggetti di diritto nel diritto amministrativo: gli enti pubblici ..... . 49
3. Il problema dei caratteri dell’ente pubblico .................. . 50
4. La definizione di ente pubblico e le conseguenze della pubblicità ... . 51
5. Il problema della classificazione degli enti pubblici ............. . 56
6. Relazioni e rapporti intersoggettivi e forme associative ........... . 60
7. La disciplina dell’Unione europea: in particolare, gli organismi di diritto
pubblico ........................................ . 64
8. Le figure di incerta qualificazione: in particolare, le società per azioni a
partecipazione pubblica; le fondazioni. Cenni al rapporto tra potere pubblico e mercato e alla crisi legata alla diffusione del Coronavirus .... . 67
9. Vicende degli enti pubblici ............................ . 78
10. La privatizzazione degli enti pubblici ...................... . 79
11. I principi in tema di organizzazione degli enti pubblici .......... . 80
12. L’organo ........................................ . 83
13. L’imputazione di fattispecie in capo agli enti da parte di soggetti estranei
alla loro organizzazione .............................. . 85
14. Classificazione degli organi ............................ . 85
15. Relazioni interorganiche. I modelli teorici: la gerarchia, la direzione e il
coordinamento .................................... . 88
15.1. Segue: il controllo ............................. . 91
15.2. In particolare: il controllo di ragioneria nell’amministrazione statale
ed il controllo della Corte dei conti .................. . 93
15.3. L’evoluzione normativa in tema di controlli. Dai controlli interni
alla valutazione del personale e delle strutture ........... . 97
16. I rapporti tra gli organi e l’utilizzo, da parte di un ente, degli organi di un
altro ente ....................................... . 98
17. Gli uffici e il rapporto di servizio ........................ . 100
18. La disciplina attuale del rapporto di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche ................................. . 104
19. La dirigenza e i suoi rapporti con gli organi politici ............ . 111
20. I soggetti di diritto nel diritto amministrativo: le formazioni sociali e gli
ordinamenti autonomi ............................... . 118
21. I mezzi. In particolare i beni pubblici. Nozione e classificazione codicistica . 120
22. Il regime giuridico dei beni demaniali ..................... . 122
23. Il regime giuridico dei beni del patrimonio indisponibile. Il federalismo
demaniale ....................................... . 126
24. La privatizzazione dei beni pubblici ...................... . 131
25. Diritti demaniali su cose altrui, diritti d’uso pubblico e usi civici .... . 133
26. L’uso dei beni pubblici ............................... . 134
27. I beni privati di interesse pubblico. I commons e i domini collettivi . . . 136
CAPITOLO IV
L’organizzazione degli enti pubblici
1. Cenni all’organizzazione statale: quadro generale .............. . 139
XIV Indice sommario
2. In particolare: il governo e i ministeri ..................... . 140
3. Le strutture di raccordo tra i vari ministeri .................. . 141
4. Il Consiglio di Stato, la Corte dei conti e il Cnel ............... . 142
5. Le aziende autonome ................................ . 144
6. Le amministrazioni indipendenti ......................... . 145
7. Gli enti parastatali e gli enti pubblici economici ............... . 153
8. L’amministrazione statale periferica ....................... . 156
9. L’organizzazione amministrativa territoriale non statale: la disciplina costituzionale e le recenti riforme ......................... . 157
10. I rapporti con lo Stato e l’autonomia contabile della regione ....... . 160
11. L’organizzazione regionale ............................ . 162
12. La posizione e le funzioni degli enti locali ................... . 163
13. Le funzioni e l’organizzazione del comune .................. . 164
13.1. Le funzioni e l’organizzazione della provincia ........... . 168
14. I controlli sugli atti e sugli organi degli enti locali .............. . 169
15. I rapporti finanziari e la contabilità nei comuni e nelle province .... . 171
16. Gli istituti di partecipazione negli enti locali ................. . 172
17. Territorio e forme associative ........................... . 173
18. Città metropolitane e comunità montane ................... . 175
CAPITOLO V
Situazioni giuridiche soggettive e loro vicende
1. Premessa. Qualità giuridiche, status, capacità e situazioni giuridiche . . . 177
2. Potere, diritto soggettivo, dovere e obbligo .................. . 180
3. L’interesse legittimo ................................. . 182
4. Interessi diffusi e interessi collettivi ....................... . 187
5. Il problema dell’esistenza di altre situazioni giuridiche soggettive .... . 189
5.1. Le situazioni giuridiche protette dall’ordinamento dell’Unione europea ..................................... . 190
6. Le modalità di produzione degli effetti giuridici ............... . 192
7. I poteri amministrativi: i poteri autorizzatori (in particolare: potere pubblico, accesso al mercato e liberalizzazione) .................. . 195
8. I poteri concessori .................................. . 201
9. I poteri ablatori ................................... . 205
10. I poteri sanzionatori ................................ . 210
11. I poteri di ordinanza, i poteri di programmazione e di pianificazione, i poteri
di imposizione dei vincoli, i poteri di controllo ............... . 215
12. I poteri strumentali e i poteri dichiarativi. Le dichiarazioni sostitutive . . 219
13. I poteri relativi ad atti amministrativi generali ................ . 223
14. Cenni ad alcune tra le più rilevanti vicende giuridiche il cui studio interessa
il diritto amministrativo: il decorso del tempo e la rinuncia ........ . 224
15. Segue: fatti, atti e negozi costitutivi di obblighi. Rinvio ........... . 226
16. L’esercizio del potere: norme di azione, discrezionalità e merito .... . 226
Indice sommario XV
17. Le fonti del diritto (in particolare quelle legislative) attinenti alle situazioni
giuridiche ....................................... . 230
18. Cenni ad alcuni riflessi della distinzione tra norme di relazione e norme di
azione sui problemi della difformità dell’atto dal paradigma normativo e del
riparto di giurisdizione ............................... . 231
19. Le norme prodotte dalle fonti comunitarie .................. . 232
20. Le fonti soggettivamente amministrative: considerazioni generali. Soft law
e linee guida ..................................... . 234
21. I regolamenti amministrativi ........................... . 238
22. Le altre fonti secondarie; in particolare: statuti e regolamenti degli enti
locali. I testi unici .................................. . 240
CAPITOLO VI
Il procedimento amministrativo
1. Introduzione ..................................... . 245
2. Cenni alle esperienze straniere e alla disciplina comunitaria ....... . 247
3. L’esperienza italiana: la legge 7 agosto 1990, n. 241 e il suo ambito di
applicazione ...................................... . 248
4. I principi enunciati dalla legge 241/1990 ................... . 250
5. Le fasi del procedimento ............................. . 254
6. Rapporti tra procedimenti amministrativi ................... . 256
7. L’iniziativa del procedimento amministrativo ................. . 257
8. Il dovere di concludere il procedimento .................... . 261
9. Il responsabile del procedimento ........................ . 267
10. La comunicazione dell’avvio del procedimento ............... . 271
11. L’istruttoria procedimentale ........................... . 275
11.1. L’oggetto dell’attività istruttoria .................... . 276
11.2. Le modalità di acquisizione degli interessi e la conferenza di servizi
c.d. « istruttoria » ............................. . 277
11.3. La partecipazione procedimentale ................... . 278
11.4. L’ambito di applicazione della disciplina sulla partecipazione procedimentale ................................. . 279
11.5. Aspetti strutturali e funzionali della partecipazione ........ . 280
11.6. Partecipazione al procedimento, interessi procedimentali e loro tutela ...................................... . 283
11.7. Il diritto di accesso ai documenti amministrativi .......... . 285
11.8. Procedimento, atti dichiarativi e valutazioni ............ . 298
11.9. Le attività istruttorie dirette all’accertamento dei fatti ...... . 301
11.10. La fase consultiva ............................. . 305
12. La fase decisoria: rinvio .............................. . 308
13. La fase integrativa dell’efficacia ......................... . 311
14. La semplificazione procedimentale ....................... . 315
XVI Indice sommario
CAPITOLO VII
La conclusione del procedimento amministrativo:
il provvedimento e gli accordi amministrativi
1. Gli atti determinativi del contenuto del provvedimento, l’atto complesso,
il concerto e l’intesa ................................. . 319
2. La conferenza di servizi c.d. « decisoria » ................... . 321
3. Silenzio significativo, silenzio-inadempimento, silenzio-rigetto e silenzio
devolutivo ....................................... . 329
4. La segnalazione certificata di inizio attività e la comunicazione previa . . 333
5. L’atto amministrativo e il provvedimento amministrativo: osservazioni generali .......................................... . 338
6. Provvedimento amministrativo e incisione sulle situazioni soggettive . . . 340
7. Unilateralità , tipicità e nominatività del potere ................ . 341
8. Gli elementi essenziali del provvedimento e le clausole accessorie ... . 343
9. Difformità del provvedimento dal paradigma normativo: la nullità e l’illiceità del provvedimento amministrativo .................... . 346
10. Segue: l’illegittimità del provvedimento amministrativo .......... . 349
11. I vizi di legittimità del provvedimento amministrativo ........... . 354
12. La motivazione di provvedimenti ed atti amministrativi .......... . 359
13. I vizi di merito .................................... . 361
14. Procedimenti di riesame dell’atto illegittimo: conferma, annullamento, riforma, convalida ................................... . 362
15. Conversione, inoppugnabilità , acquiescenza, ratifica, rettifica e rinnovazione del provvedimento .............................. . 367
16. L’efficacia del provvedimento amministrativo: limiti spaziali e limiti temporali .......................................... . 368
17. I procedimenti di revisione: proroga, revoca e ritiro del provvedimento
amministrativo .................................... . 371
18. Esecutività ed esecutorietà del provvedimento amministrativo ...... . 375
19. Gli accordi amministrativi. Osservazioni generali .............. . 377
20. Gli accordi tra amministrazione e privati ex art. 11, l. 7 agosto 1990, n. 241 . 377
21. I contratti di programma e gli accordi tra amministrazioni ........ . 380
22. In particolare: gli accordi di programma .................... . 382
CAPITOLO VIII
Obbligazioni della pubblica amministrazione e diritto comune
1. Il regime delle « obbligazioni pubbliche » tra diritto comune e deviazioni
pubblicistiche ..................................... . 385
2. I contratti della pubblica amministrazione .................. . 386
2.1. Le principali scansioni del procedimento ad evidenza pubblica: la
deliberazione di contrattare ....................... . 395
2.2. La scelta del contraente: le procedure (dal bando all’aggiudicazione) ....................................... . 396
Indice sommario XVII
2.3. Stipulazione, approvazione, controllo ed esecuzione del contratto . 399
2.4. Concessioni e appalti nei settori speciali ............... . 401
2.5. Interessi legittimi, vizi del procedimento amministrativo e riflessi
sulla validità del contratto ........................ . 404
3. Gestione d’affari, arricchimento senza causa e pagamento di indebito . . 406
4. La responsabilità civile dell’amministrazione e dei suoi agenti: l’art. 28 Cost.
e la responsabilità extracontrattuale ....................... . 407
5. La disciplina posta dal legislatore ordinario: il t.u. degli impiegati civili dello
Stato (d.p.r. 3/1957) ................................ . 409
6. I riflessi di tale disciplina su dottrina e giurisprudenza: la responsabilitÃ
diretta della pubblica amministrazione e la responsabilità dei suoi funzionari e dipendenti ................................... . 410
7. Il problema del risarcimento degli interessi legittimi............. . 412
8. Le ipotesi particolare di illecito e la responsabilità da contatto....... . 414
9. I recenti indirizzi ampliativi della responsabilità della pubblica amministrazione. La responsabilità precontrattuale, il danno da comportamento,
il danno da ritardo e la responsabilità contrattuale della pubblica amministrazione ....................................... . 416
10. La responsabilità amministrativa e la responsabilità contabile ...... . 419
11. Obbligazioni e servizi pubblici .......................... . 425
12. Adempimento delle obbligazioni pubbliche e responsabilità patrimoniale
dell’amministrazione ................................ . 433
CAPITOLO IX
Giustizia amministrativa
Sezione I
Disciplina costituzionale
1. Giustizia amministrativa: definizione ...................... . 437
2. L’evoluzione del sistema italiano ......................... . 438
3. La disciplina costituzionale ............................ . 440
4. L’evoluzione successiva all’entrata in vigore della Costituzione ..... . 445
5. La giurisdizione e i suoi limiti: in particolare, la ripartizione della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo .......... . 447
6. Conflitti di attribuzione, conflitti di giurisdizione e verifica della giurisdizione .......................................... . 448
Sezione II
La tutela innanzi al giudice ordinario
7. Il giudice ordinario e la pubblica amministrazione: la disciplina di cui alla
l. 2248/1865, all. E ................................. . 450
8. Le azioni ammissibili nei confronti della pubblica amministrazione e le
deroghe al diritto processuale comune ..................... . 452
XVIII Indice sommario
Sezione III
Il giudice amministrativo
9. Premessa ........................................ . 457
10. La ripartizione tra giurisdizione generale di legittimità , giurisdizione esclusiva e giurisdizione di merito ........................... . 460
Sezione IV
Il processo amministrativo
11. Le fonti e i principi del processo amministrativo .............. . 465
12. Le parti del processo amministrativo ...................... . 468
13. Le azioni esperibili nel processo amministrativo e le tipologie di processo . 470
14. I riti speciali ...................................... . 473
15. L’introduzione del giudizio: il ricorso ..................... . 476
16. Il termine per ricorrere e la notificazione del ricorso ............ . 478
17. La costituzione delle parti in giudizio ..................... . 480
18. Il ricorso incidentale, la domanda di fissazione di udienza e l’iscrizione a
ruolo della causa ................................... . 482
19. I principi e la disciplina dell’istruzione probatoria ............. . 484
20. Le misure cautelari ................................. . 487
21. Le vicende e le modificazioni del rapporto processuale .......... . 492
22. La discussione e la decisione del ricorso .................... . 494
23. I mezzi di gravame ................................. . 499
24. Il giudicato amministrativo e il giudizio di ottemperanza ......... . 502
25. Il contenzioso elettorale .............................. . 507
Sezione V
I giudici amministrativi speciali
26. Premessa ........................................ . 510
27. La Corte dei conti .................................. . 510
27.1. Il giudizio di responsabilità amministrativa ............. . 511
27.2. Il giudizio di conto ............................ . 513
27.3. Il giudizio pensionistico ......................... . 514
28. I mezzi di impugnazione contro le decisioni della Corte dei conti ... . 515
29. Le giurisdizioni amministrative speciali: il Tribunale superiore delle acque
pubbliche ....................................... . 516
30. Segue: le altre giurisdizioni amministrative speciali ............. . 518
Sezione VI
I ricorsi amministrativi
31. I ricorsi amministrativi (nozioni generali) ................... . 519
31.1. La classificazione dei ricorsi amministrativi ............. . 522
Indice sommario XIX
32. Il ricorso gerarchico, il ricorso gerarchico improprio e il ricorso in opposizione ......................................... . 523
33. Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica ........... . 527
Indice analitico ....................................... . 533