INDICE SOMMARIO Prefazione alla prima edizione .............................. . VII Prefazione........................................... . IX Avvertenza .......................................... . XIII Bibliografia generale .................................... . XV PARTE I DIRITTO AMMINISTRATIVO SOSTANZIALE CAPITOLO I L’amministrazione e il suo diritto 1. La nozione di pubblica amministrazione .................... . 3 2. La pubblica amministrazione dopo l’entrata in vigore della Costituzione, i suoi mali recenti e i rimedi posti in atto. In particolare: il problema della riforma della pubblica amministrazione .................... . 5 3. La nozione di diritto amministrativo ...................... . 8 4. La scienza del diritto amministrativo ...................... . 14 5. L’amministrazione europea e il diritto amministrativo dell’Unione europea ......................................... . 17 Bibliografia .......................................... . 24 CAPITOLO II Ordinamento giuridico e amministrazione: la disciplina costituzionale 1. Diritto amministrativo e nozione di ordinamento giuridico ........ . 27 2. L’amministrazione nella Costituzione: in particolare, il « modello » di amministrazione emergente dagli artt. 5, 95, 97 e 98 ............ . 29 3. Ancora sui modelli di amministrazione nella Costituzione. La distinzione tra indirizzo politico e attività di gestione ................... . 31 4. I principi costituzionali della pubblica amministrazione: la responsabilità. 35 4.1. Segue: il principio di legalità....................... . 36 4.2. Il principio di imparzialità ........................ . 43 4.3. Il principio di buon andamento .................... . 46 4.4. I criteri di efficacia, economicità, efficienza, imparzialità, pubblicità e trasparenza. La lotta alla corruzione e all’illegalità..... . 47 4.5. I principi di azionabilità delle situazioni giuridiche dei cittadini nei confronti della pubblica amministrazione e di sindacabilità degli atti amministrativi. Il problema della riserva di amministrazione............................... . 65 4.6. Il principio dell’equilibrio di bilancio ................. . 67 5. Il principio della finalizzazione dell’amministrazione pubblica agli interessi pubblici ..................................... . 70 6. I principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza ......... . 71 7. I principi costituzionali applicabili alla pubblica amministrazione: l’eguaglianza, la solidarietà, la democrazia....................... . 73 8. L’amministrazione nella Costituzione come « potere dello Stato ».... . 73 Bibliografia .......................................... . 74 CAPITOLO III L’organizzazione amministrativa: profili generali 1. Introduzione ...................................... . 77 2. I soggetti di diritto nel diritto amministrativo: gli enti pubblici ..... . 78 3. Il problema dei caratteri dell’ente pubblico .................. . 79 4. La definizione di ente pubblico e le conseguenze della pubblicità ... . 80 5. Il problema della classificazione degli enti pubblici ............. . 87 6. Relazioni e rapporti intersoggettivi; forme associative............ . 91 7. La disciplina dell’Unione europea: in particolare, gli organismi di diritto pubblico ........................................ . 96 8. Le figure di incerta qualificazione: in particolare, le società per azioni a partecipazione pubblica; le fondazioni. Cenni al rapporto tra potere pubblico e mercato e alla crisi legata alla diffusione del Coronavirus . . 100 9. Vicende degli enti pubblici ............................ . 120 10. La privatizzazione degli enti pubblici ...................... . 122 11. I principi in tema di organizzazione degli enti pubblici .......... . 124 12. L’organo ........................................ . 128 13. L’imputazione di fattispecie in capo agli enti da parte di soggetti estranei alla loro organizzazione ............................... . 130 14. Classificazione degli organi............................. . 131 15. Relazioni interorganiche. I modelli teorici: la gerarchia, la direzione e il coordinamento .................................... . 133 15.1. Segue: il controllo ............................. . 137 15.2. In particolare: il controllo di ragioneria nell’amministrazione statale e il controllo della Corte dei conti .............. . 139 15.3. L’evoluzione normativa in tema di controlli. Dai controlli interni alla valutazione del personale e delle strutture ........... . 147 16. I rapporti tra gli organi e l’utilizzo, da parte di un ente, degli organi di un altro ente ........................................ . 150 XVIII Indice sommario 17. Gli uffici e il rapporto di servizio ........................ . 152 18. La disciplina attuale del rapporto di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche.................................. . 156 19. La dirigenza e i suoi rapporti con gli organi politici ............ . 169 20. I soggetti di diritto nel diritto amministrativo: le formazioni sociali e gli ordinamenti autonomi................................ . 179 21. I mezzi. In particolare i beni pubblici. Nozione e classificazione codicistica ....................................... . 182 22. Il regime giuridico dei beni demaniali ..................... . 185 23. Il regime giuridico dei beni del patrimonio indisponibile. Il federalismo demaniale. L’amministrazione dei beni pubblici ............... . 190 24. Diritti demaniali su cose altrui, diritti d’uso pubblico e usi civici .... . 197 25. L’uso dei beni pubblici ............................... . 199 26. I beni privati di interesse pubblico: in particolare, i beni culturali appartenenti ai privati. Le reti. I commons e i domini collettivi ......... . 201 Bibliografia .......................................... . 205 CAPITOLO IV L’organizzazione degli enti pubblici 1. Cenni all’organizzazione statale: quadro generale .............. . 209 2. In particolare: il governo e i ministeri...................... . 210 3. Le strutture di raccordo tra i vari ministeri .................. . 211 4. Il Consiglio di Stato, la Corte dei conti e il Cnel .............. . 213 5. Le aziende autonome ................................ . 217 6. Le amministrazioni indipendenti ......................... . 217 7. Gli enti parastatali e gli enti pubblici economici ............... . 229 8. L’amministrazione statale periferica ....................... . 232 9. L’organizzazione amministrativa territoriale non statale: la disciplina costituzionale e le recenti riforme .......................... . 233 10. I rapporti con lo Stato e l’autonomia contabile della regione....... . 237 11. L’organizzazione regionale ............................. . 239 12. La posizione e l’organizzazione degli enti locali ............... . 240 13. Le funzioni e l’organizzazione del comune .................. . 241 13.1. Le funzioni e l’organizzazione della provincia ........... . 245 14. I controlli sugli atti e sugli organi di comuni e province .......... . 246 15. I rapporti finanziari e la contabilità nei comuni e nelle province .... . 249 16. Gli istituti di partecipazione negli enti locali ................. . 249 17. Territorio e forme associative ........................... . 250 18. Città metropolitane e comunità montane.................... . 252 Bibliografia .......................................... . 253 CAPITOLO V Situazioni giuridiche soggettive e loro vicende 1. Premessa. Qualità giuridiche, status, capacità e situazioni giuridiche . . . 257 Indice sommario XIX 2. Potere, diritto soggettivo, dovere e obbligo .................. . 261 3. L’interesse legittimo ................................. . 264 4. Interessi diffusi e interessi collettivi ....................... . 270 5. Il problema dell’esistenza di altre situazioni giuridiche soggettive .... . 273 5.1. Le situazioni giuridiche protette dall’ordinamento dell’Unione europea .................................... . 274 6. Le modalità di produzione degli effetti giuridici ............... . 277 7. I poteri amministrativi: i poteri autorizzatori (in particolare: potere pubblico, accesso al mercato e liberalizzazione) ............... . 280 8. I poteri concessori .................................. . 290 9. I poteri ablatori .................................... . 297 10. I poteri sanzionatori ................................. . 301 11. I poteri di ordinanza, i poteri di programmazione e di pianificazione, i poteri di imposizione dei vincoli, i poteri di controllo ........... . 309 12. I poteri strumentali e i poteri dichiarativi. Le dichiarazioni sostitutive . . 314 13. I poteri relativi ad atti amministrativi generali ................ . 321 14. Cenni ad alcune tra le più rilevanti vicende giuridiche il cui studio interessa il diritto amministrativo: il decorso del tempo e la rinuncia. . . 323 15. Segue: fatti, atti e negozi costitutivi di obblighi. Rinvio........... . 325 16. L’esercizio del potere: norme di azione, discrezionalità e merito..... . 325 17. Le fonti del diritto (in particolare quelle legislative) attinenti alle situazioni giuridiche .................................... . 329 18. Cenni ad alcuni riflessi della distinzione tra norme di relazione e norme di azione sui problemi della difformità dell’atto dal paradigma normativo e del riparto di giurisdizione............................. . 331 19. Le norme prodotte dalle fonti comunitarie .................. . 334 20. Le fonti soggettivamente amministrative: considerazioni generali. Soft law e linee guida ...................................... . 336 21. I regolamenti amministrativi ............................ . 341 22. Le altre fonti secondarie; in particolare: statuti e regolamenti degli enti locali. I testi unici .................................. . 343 Bibliografia .......................................... . 347 CAPITOLO VI Il procedimento amministrativo 1. Introduzione ...................................... . 351 2. Cenni alle esperienze straniere e alla disciplina comunitaria ....... . 353 3. L’esperienza italiana: la legge 7 agosto 1990, n. 241 e il suo ambito di applicazione ...................................... . 355 4. I principi enunciati dalla legge 241/1990.................... . 357 5. Le fasi del procedimento .............................. . 361 6. Rapporti tra procedimenti amministrativi ................... . 363 7. L’iniziativa del procedimento amministrativo ................. . 365 8. Il dovere di concludere il procedimento .................... . 369 XX Indice sommario 9. Il responsabile del procedimento......................... . 378 10. La comunicazione dell’avvio del procedimento................ . 384 11. L’istruttoria procedimentale ............................ . 388 11.1. L’oggetto dell’attività istruttoria .................... . 389 11.2. Le modalità di acquisizione degli interessi e la conferenza di servizi c.d. « istruttoria » ......................... . 390 11.3. La partecipazione procedimentale ................... . 391 11.4. L’ambito di applicazione della disciplina sulla partecipazione procedimentale ............................... . 393 11.5. Aspetti strutturali e funzionali della partecipazione ........ . 394 11.6. Partecipazione al procedimento, interessi procedimentali e loro tutela ..................................... . 398 11.7. Il diritto di accesso ai documenti amministrativi .......... . 400 11.8. Procedimento, atti dichiarativi e valutazioni............. . 417 11.9. Le attività istruttorie dirette all’accertamento dei fatti ...... . 423 11.10. La fase consultiva ............................. . 428 12. La fase decisoria: rinvio............................... . 431 13. La fase integrativa dell’efficacia .......................... . 435 14. La semplificazione procedimentale........................ . 441 Bibliografia .......................................... . 444 CAPITOLO VII La conclusione del procedimento amministrativo: il provvedimento e gli accordi amministrativi 1. Gli atti determinativi del contenuto del provvedimento, l’atto complesso, il concerto e l’intesa ................................. . 447 2. La conferenza di servizi c.d. « decisoria » ................... . 449 3. Silenzio significativo, silenzio-inadempimento, silenzio-rigetto e silenzio devolutivo ....................................... . 459 4. La segnalazione certificata di inizio attività e la comunicazione previa . . 465 5. L’atto amministrativo e il provvedimento amministrativo: osservazioni generali ......................................... . 472 6. Provvedimento amministrativo e incisione sulle situazioni soggettive . . . 475 7. Unilateralità, tipicità e nominatività del potere ................ . 477 8. Gli elementi essenziali del provvedimento e le clausole accessorie ... . 479 9. Difformità del provvedimento dal paradigma normativo: la nullità e l’illiceità del provvedimento amministrativo .................. . 486 10. Segue: l’illegittimità del provvedimento amministrativo .......... . 491 11. I vizi di legittimità del provvedimento amministrativo ........... . 498 12. La motivazione di provvedimenti e atti amministrativi ........... . 505 13. I vizi di merito .................................... . 509 14. Procedimenti di riesame dell’atto illegittimo: conferma, annullamento, riforma, convalida .................................. . 510 15. Conversione, inoppugnabilità, acquiescenza, ratifica, rettifica e rinnovazione del provvedimento .............................. . 520 Indice sommario XXI 16. L’efficacia del provvedimento amministrativo: limiti spaziali e limiti temporali ........................................ . 522 17. I procedimenti di revisione: sospensione, proroga, revoca e ritiro del provvedimento amministrativo .......................... . 525 18. Esecutività ed esecutorietà del provvedimento amministrativo ...... . 530 19. Gli accordi amministrativi. Osservazioni generali .............. . 532 20. Gli accordi tra amministrazione e privati ex art. 11, l. 7 agosto 1990, n. 241 ............................................ . 534 21. I contratti di programma e gli accordi tra amministrazioni ........ . 538 22. In particolare: gli accordi di programma .................... . 541 Bibliografia .......................................... . 542 CAPITOLO VIII Obbligazioni della pubblica amministrazione e diritto comune 1. Il regime delle « obbligazioni pubbliche » tra diritto comune e deviazioni pubblicistiche ..................................... . 545 2. I contratti della pubblica amministrazione ................... . 546 2.1. Le principali scansioni del procedimento ad evidenza pubblica: la deliberazione di contrattare ....................... . 563 2.2. La scelta del contraente: le procedure (dal bando all’aggiudicazione) ..................................... . 565 2.3. Stipulazione, approvazione, controllo ed esecuzione del contratto. 573 2.4. Concessioni e appalti nei settori speciali ............... . 579 2.5. Interessi legittimi, vizi del procedimento amministrativo e riflessi sulla validità del contratto ........................ . 587 3. Gestione d’affari, arricchimento senza causa e pagamento di indebito . . 589 4. La responsabilità civile dell’amministrazione e dei suoi agenti: l’art. 28 Cost. e la responsabilità extracontrattuale ................... . 592 5. La disciplina posta dal legislatore ordinario: il t.u. degli impiegati civili dello Stato (d.p.r. 3/1957) ............................. . 594 6. I riflessi di tale disciplina su dottrina e giurisprudenza: la responsabilità diretta della pubblica amministrazione e la responsabilità dei suoi funzionari e dipendenti ................................. . 595 7. Il problema del risarcimento degli interessi legittimi ............ . 598 8. Le ipotesi particolari di illecito e la responsabilità da contatto ...... . 603 9. I recenti indirizzi ampliativi della responsabilità della pubblica amministrazione. La responsabilità precontrattuale, il danno da comportamento, il danno da ritardo e la responsabilità contrattuale ............. . 606 10. La responsabilità amministrativa e la responsabilità contabile ...... . 610 11. Obbligazioni e servizi pubblici .......................... . 623 12. Servizi pubblici e tutela delle situazioni soggettive ............. . 635 13. Adempimento delle obbligazioni pubbliche e responsabilità patrimoniale dell’amministrazione ................................. . 638 Bibliografia .......................................... . 641 XXII Indice sommario PARTE II GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA CAPITOLO IX L’evoluzione del sistema italiano di giustizia amministrativa e la tutela innanzi al giudice ordinario 1. Giustizia amministrativa: definizione e cenni di diritto comparato ... . 647 2. L’evoluzione del sistema italiano ......................... . 650 3. La disciplina costituzionale ............................ . 655 4. L’evoluzione successiva all’entrata in vigore della Costituzione...... . 666 5. La giurisdizione e i suoi limiti: in particolare, la ripartizione della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo .......... . 668 6. Conflitti di attribuzione, conflitti di giurisdizione e verifica della giurisdizione: profili storici ................................. . 671 7. Gli strumenti di verifica della giurisdizione .................. . 672 8. Il giudice ordinario e la pubblica amministrazione: la disciplina di cui alla l. 2248/1865, all. E.................................. . 681 8.1. Le azioni ammissibili nei confronti della pubblica amministrazione ...................................... . 687 8.2. Segue: le azioni ammissibili nei confronti della pubblica amministrazione ...................................... . 692 8.3. Pubblica amministrazione ed esecuzione forzata .......... . 695 8.4. Deroghe al diritto processuale comune ................ . 698 Bibliografia .......................................... . 701 CAPITOLO X La tutela innanzi al giudice amministrativo Sezione I IL GIUDICE AMMINISTRATIVO 1. Il ruolo del giudice amministrativo nell’attuale fase storica e il codice del processo amministrativo .............................. . 703 1.1. La magistratura amministrativa ..................... . 721 2. La ripartizione tra giurisdizione generale di legittimità, giurisdizione esclusiva e giurisdizione di merito; in particolare: la giurisdizione esclusiva......................................... . 729 2.1. L’ambito della giurisdizione esclusiva ................. . 733 2.2. La giurisdizione di merito ........................ . 742 2.3. Le materie rientranti nella giurisdizione di merito ......... . 746 Indice sommario XXIII Sezione II IL PROCESSO AMMINISTRATIVO 3. Le fonti del processo amministrativo ...................... . 748 4. I principi del processo amministrativo ..................... . 750 5. Le parti del processo amministrativo: le parti necessarie.......... . 755 5.1. Le parti non necessarie; in particolare: le parti eventuali .... . 759 6. I presupposti processuali. Osservazioni generali. La giurisdizione del giudice amministrativo (rinvio) .......................... . 762 6.1. La competenza dei giudici amministrativi .............. . 764 6.2. Il rilievo dell’incompetenza e il regolamento di competenza . . . 769 7. La capacità di essere parte, la capacità di stare in giudizio (rappresentanza processuale o legitimatio ad processum). Lo ius postulandi......... . 778 7.1. Le condizioni dell’azione ......................... . 782 8. Il termine per ricorrere ............................... . 791 9. Il ricorso e la sua nullità .............................. . 794 9.1. Le azioni esperibili nel processo amministrativo e i « tipi » di processo.................................... . 798 9.2. Il problema dell’individuazione dell’oggetto del processo .... . 812 9.3. Motivi aggiunti e temperamenti al principio di rigidità della domanda ................................... . 815 10. La proposizione del ricorso: profili introduttivi ............... . 818 10.1. La notificazione del ricorso ....................... . 821 11. La costituzione delle parti in giudizio: il deposito del ricorso notificato . 825 11.1. La costituzione delle parti diverse dal ricorrente.......... . 828 11.2. Il ricorso incidentale............................ . 831 12. I principi dell’istruzione probatoria ....................... . 843 12.1. La disciplina dell’istruzione probatoria ................ . 849 13. Considerazioni di sintesi in ordine alla disciplina della costituzione delle parti, dell’istruzione e dello svolgimento del giudizio ............ . 855 14. Le misure cautelari.................................. . 856 15. Le vicende e le modificazioni del rapporto processuale .......... . 872 15.1. Le cause di sospensione: il regolamento preventivo di giurisdizione ................................. . 873 15.2. Segue: il regolamento di competenza ................. . 876 15.3. Segue: ulteriori casi di sospensione del processo; la sospensione ex art. 295 c.p.c. ................................ . 876 15.4. L’interruzione del processo ....................... . 880 15.5. Altre vicende del rapporto processuale ................ . 882 15.6. La successione e l’estinzione del processo .............. . 883 16. La discussione del ricorso ............................. . 887 16.1. La decisione del ricorso; l’ordine di esame delle questioni e le questioni pregiudiziali ........................... . 890 16.2. Forma e contenuto della sentenza. Pubblicazione e notificazione della sentenza. La correzione degli errori materiali ........ . 893 XXIV Indice sommario 16.3. I vari tipi di decisione........................... . 898 16.4. Esecutività ed esecuzione delle decisioni ............... . 905 17. I mezzi di gravame: premessa e disciplina comune ............. . 907 17.1. L’appello ................................... . 913 17.2. Segue: la legittimazione ad appellare e le altre parti in giudizio . 915 17.3. Segue: effetto devolutivo e ius novorum................ . 916 17.4. Segue: l’instaurazione del giudizio ................... . 920 17.5. Segue: lo svolgimento e la conclusione del giudizio di secondo grado ..................................... . 921 18. La revocazione .................................... . 924 19. Il ricorso per Cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione ...... . 928 20. L’opposizione di terzo ............................... . 929 21. Il giudicato amministrativo e la sua esecuzione................ . 931 21.1. Segue: oggetto e limiti del giudicato amministrativo........ . 935 21.2. Segue: il giudizio di ottemperanza ................... . 936 21.3. Segue: natura e presupposti del giudizio di ottemperanza .... . 939 21.4. Segue: lo svolgimento del giudizio e i poteri del giudice ..... . 949 22. Le peculiarità del giudizio nella giurisdizione esclusiva; in particolare: i poteri del giudice................................... . 954 23. I riti speciali ...................................... . 960 Bibliografia .......................................... . 994 CAPITOLO XI La tutela innanzi ai giudici amministrativi speciali e i ricorsi amministrativi Sezione I I GIUDICI AMMINISTRATIVI SPECIALI 1. Premessa ........................................ . 997 2. La Corte dei conti .................................. . 997 2.1. Il giudizio di responsabilità amministrativa ............. . 1000 2.2. Il giudizio di conto e l’esecuzione delle sentenze di condanna . . 1009 2.3. I giudizi ad istanza di parte ....................... . 1011 2.4. Il giudizio pensionistico.......................... . 1011 2.5. I mezzi di impugnazione contro le decisioni della Corte dei conti. 1014 3. Le giurisdizioni amministrative speciali: il Tribunale superiore delle acque pubbliche........................................ . 1015 3.1. Segue: le altre giurisdizioni amministrative speciali ........ . 1018 Sezione II I RICORSI AMMINISTRATIVI 4. I ricorsi amministrativi (nozioni generali) ................... . 1021 4.1. La classificazione dei ricorsi amministrativi ............. . 1025 Indice sommario XXV 5. Il ricorso gerarchico, il ricorso gerarchico improprio e il ricorso in opposizione ...................................... . 1026 6. Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica ........... . 1033 Bibliografia .......................................... . 1041 Indice analitico ....................................... . 1043