INDICE SOMMARIO Gli Autori ............................................. . XVII Prefazione di ANGELO BUSCEMA ................................. . XIX Introduzione ............................................ . XXI PARTE PRIMA IL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO Capitolo I I PRINCIPI ISPIRATORI: UN INQUADRAMENTO di PIERLUIGI TONNARA 1. Premessa .......................................... . 3 2. Semplificare la burocrazia ................................ . 7 3. Digitalizzare la pubblica amministrazione ....................... . 13 4. Brevi considerazioni finali ................................ . 19 Capitolo II COLLABORAZIONE E BUONA FEDE NEI RAPPORTI TRA AMMINISTRAZIONE E PRIVATI di SALVATORE CIMINI 1. La correttezza e la buona fede (oggettiva) come canoni dello statuto giuridico dell’agire amministrativo ................................. . 21 2. La funzione interpretativa e integrativa dei principi di collaborazione e buona fede ............................................. . 26 3. La valenza risarcitoria della violazione dei principi di collaborazione e buona fede . 28 4. I settori dell’attività amministrativa dove i principi della collaborazione e della buona fede possono trovare maggiore applicazione ................. . 31 5. La natura della responsabilità per violazione del canone della buona fede (oggettiva) e le conseguenze sull’elemento soggettivo ....................... . 38 6. Il dovere di collaborazione e di buona fede del privato ............... . 42 Capitolo III LE FASI DEL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO di GIULIO SORRENTINO 1. Premessa .......................................... . 45 2. I limiti, la valenza descrittiva e la rinnovata utilità della scansione procedimentale in fasi ............................................. . 47 3. Le fasi del procedimento e le novità del decreto semplificazioni .......... . 51 3.1. Fase d’iniziativa ................................. . 52 3.2. La fase istruttoria ................................ . 54 3.3. La fase costitutiva ................................ . 59 3.4. La fase integrativa di efficacia ......................... . 60 Capitolo IV L’OBBLIGO DI PROVVEDERE E I TERMINI PER LA CONCLUSIONE DEL PROCEDIMENTO di ANTONIO COLAVECCHIO e SERGIO PIGNATARO 1. Gli adempimenti a carico delle P.A. previsti dal nuovo comma 4-bis dell’art. 2 l. n. 241/1990 e i correttivi apportati ai successivi commi 9-bis e 9-ter in materia di “sostituzione interna” .................................. . 64 2. Il regime dell’“inefficacia” dell’atto assunto tardivamente ex comma 8-bis dell’art. 2 l. n. 241/1990: rinvio ................................... . 71 3. Semplificazione amministrativa e tempestività procedimentale: “notazioni di sistema” ........................................... . 76 Capitolo V IL RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO di EMILIANO RAGANELLA 1. Genesi e rilevanza sistematica della norma ...................... . 83 2. Unità organizzativa responsabile del procedimento ................. . 84 2.1. L’individuazione dell’unità organizzativa responsabile ........... . 84 2.2. La partecipazione al procedimento di più amministrazioni: unità o pluralità di unità responsabili? .............................. . 85 2.3. Il dirigente dell’unità organizzativa ...................... . 85 3. La forma della designazione ............................... . 86 4. Il rapporto del responsabile del procedimento con il dirigente dell’unità organizzativa: autonomia e indipendenza del responsabile ................... . 86 5. Il conflitto di interessi .................................. . 87 6. Individuazione suppletiva del responsabile del procedimento ........... . 88 7. La comunicazione del nominativo del responsabile del procedimento. ...... . 88 8. Compiti del responsabile del procedimento: profili generali ............ . 88 8.1. Le valutazioni preliminari ............................ . 90 8.2. Compiti istruttori ................................. . 90 8.3. Notificazioni e comunicazioni ......................... . 91 9. Potere decisionale e adozione del provvedimento finale ............... . 91 10. Il Responsabile Unico del Procedimento: ruolo, funzioni, responsabilità ..... . 92 10.1. I compiti del RUP ................................ . 93 10.2. Prerogative del RUP nel vecchio e nuovo codice .............. . 94 10.3. RUP membro della commissione di Gara ................... . 96 VI Indice sommario Capitolo VI LE GARANZIE PARTECIPATIVE: UN INQUADRAMENTO di PIETRO GAROFOLI 1. Le garanzie partecipative nell’ottica della leale collaborazione. Il contraddittorio procedimentale ...................................... . 97 2. I termini del procedimento ............................... . 98 3. La motivazione del provvedimento ........................... . 103 4. Le garanzie partecipative nei procedimenti sanzionatori .............. . 105 5. Conclusioni ........................................ . 107 Capitolo VII LA COMUNICAZIONE DI AVVIO DEL PROCEDIMENTO di DANIELA NARDO 1. Premessa .......................................... . 110 2. Profili generali dell’istituto ............................... . 110 3. Fondamento ........................................ . 112 4. Ratio ............................................ . 113 5. Ambito soggettivo .................................... . 115 6. Ambito oggettivo ..................................... . 116 7. Casi di esclusione ..................................... . 116 8. I principali profili dibattuti in tema di comunicazione di avvio del procedimento . 119 9. La comunicazione personale .............................. . 121 10. Altre forme di comunicazione ............................. . 121 11. La novella del Decreto Semplificazioni ........................ . 122 12. Criticità della nuova disciplina e problemi aperti .................. . 125 13. Conclusioni ........................................ . 126 Capitolo VIII LA FASE ISTRUTTORIA di LAURA DELBONO 1. I principi regolatori ................................... . 127 2. L’attività consultiva .................................... . 129 3. Le valutazioni tecniche ................................. . 133 Capitolo IX LA COMUNICAZIONE DEI MOTIVI DI NON ACCOGLIMENTO DELL’ISTANZA di WALTER GIULIETTI 1. Premessa .......................................... . 137 2. Ragioni dell’introduzione dell’obbligo di comunicare i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza .................................... . 138 3. Limiti interpretativi alla piena efficacia dell’obbligo di comunicare i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza ............................... . 142 4. L’intervento del decreto semplificazioni ........................ . 145 Indice sommario VII 5. Portata sistematica delle nuove norme e problemi aperti .............. . 148 6. Esclusioni ......................................... . 152 Capitolo X LA CONCLUSIONE DEL PROCEDIMENTO di ANDREA TURTURRO 1. Premessa .......................................... . 157 2. Il provvedimento: nozione e caratteri generali .................... . 161 3. Elementi essenziali e accidentali del provvedimento ................. . 166 3.1. Gli elementi essenziali .............................. . 166 3.2. Gli elementi accidentali ............................. . 170 Capitolo XI LA MOTIVAZIONE DEL PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO di FEDERICO FRENI e FRANCESCO OLIVERIO 1. Premessa .......................................... . 177 2. L’evoluzione storica del concetto di motivazione ................... . 178 3. L’art. 3 della l. n. 241/1990 ............................... . 181 3.1. L’obbligo generale di motivazione del provvedimento e le sue eccezioni . . 182 3.2. La struttura e gli elementi principali della motivazione ........... . 183 4. La violazione dell’obbligo di motivazione ....................... . 188 5. La motivazione e l’art. 10-bis della l. n. 241/1990. Brevi cenni ........... . 189 6. La motivazione del provvedimento amministravo e il d.l. 16 luglio 2020, n. 76 . . 191 Capitolo XII L’EFFICACIA DEL PROVVEDIMENTO di BENEDETTA LUBRANO 1. Il concetto di efficacia del provvedimento amministrativo (ed i suoi effetti pratici) . 195 2. La riforma attuata con il c.d. “decreto semplificazioni” ............... . 197 2.1. Efficienza dell’agire della pubblica Amministrazione e funzione pubblica: i principi costituzionali .............................. . 201 2.2. Ma davvero di “semplificazione si tratta”? .................. . 204 3. La inefficacia del provvedimento tardivo: maggiore o minore certezza del diritto? La logica “sanzionatoria” risulterà uno strumento davvero efficiente? ........ . 210 Capitolo XIII ESECUTIVITÀ ED ESECUTORIETÀ DEL PROVVEDIMENTO di FEDERICO GIUSEPPE RUSSO 1. Premessa .......................................... . 217 2. L’art. 21-ter l. n. 241/1990 ............................... . 218 3. L’art. 21-quater l. n. 241/1990. ............................. . 219 VIII Indice sommario Capitolo XIV I VIZI DEL PROVVEDIMENTO di VERONICA CHIAPPINIELLO 1. Nullità, annullabilità, irregolarità, inesistenza e illiceità ............... . 225 Capitolo XV LA NULLITÀ DEL PROVVEDIMENTO di VERONICA CHIAPPINIELLO 1. La nullità del provvedimento amministrativo: criticità sottese alla formulazione dell’art. 21-septies l. n. 241/1990 e sue specificità .................. . 235 2. La nullità del provvedimento per mancanza degli elementi essenziali ....... . 238 3. La nullità del provvedimento viziato da difetto assoluto di attribuzione ..... . 240 4. La nullità del provvedimento adottato in violazione o elusione del giudicato . . . 241 5. La nullità testuale, con particolare riferimento alla sentenza dell’Adunanza plenaria n. 22/2020 ......................................... . 245 Capitolo XVI L’ANNULLABILITÀ DEL PROVVEDIMENTO di CHIARA FELIZIANI 1. Sull’origine e sulla rilevanza dell’art. 21-octies l. n. 241/1990 ............ . 251 2. Il comma 1: i vizi di legittimità del provvedimento ................. . 254 2.1. Violazione di legge ................................ . 255 2.2. Eccesso di potere ................................. . 257 2.3. Incompetenza ................................... . 258 3. Il comma 2: i c.d. vizi non invalidanti ......................... . 260 4. Le novità introdotte dal d.l. 16 luglio 2020, n. 76 .................. . 262 5. Considerazioni di sintesi ................................. . 264 Capitolo XVII GLI ACCORDI INTEGRATIVI E SOSTITUTIVI DEL PROVVEDIMENTO di MATTIA CHERUBINI 1. Il problema della natura giuridica degli accordi ex art. 11 l. n. 241/1990 .... . 270 2. Delimitazione della categoria degli accordi integrativi e sostitutivi di provvedimento amministrativo e loro differenziazione dai contratti a evidenza pubblica e dalle concessioni-contratto ................................... . 273 3. Gli effetti “riflessi” dell’enunciazione dei principi di buona fede e collaborazione nell’art. 1, comma 2-bis, l. n. 241/1990 ........................ . 278 4. L’art. 11, comma 2, e il rinvio ai “principi” in materia di obbligazioni e contratti . 283 5. Il regime delle invalidità degli accordi integrativi e sostitutivi e della determinazione amministrativa da questi presupposta ......................... . 286 6. L’esperibilità dell’azione ex art. 2932 c.c. per l’esecuzione in forma specifica dell’obbligo di assumere un certo provvedimento in esecuzione di un accordo integrativo o sostitutivo ................................. . 291 7. Art. 11 e responsabilità precontrattuale ........................ . 294 Indice sommario IX Capitolo XVIII IL SILENZIO AMMINISTRATIVO di GUIDO BEFANI 1. Il silenzio amministrativo: caratteri generali. ..................... . 297 2. Il silenzio provvedimentale c.d. significativo ..................... . 300 3. Il silenzio inadempimento ................................ . 302 Capitolo XIX IL SILENZIO PROCEDIMENTALE NEI RAPPORTI TRA AMMINISTRAZIONI di ALFONSO PELUSO 1. Introduzione ....................................... . 307 2. Ambito di applicazione ................................. . 310 3. Profili problematici .................................... . 314 Capitolo XX LE CONFERENZE DI SERVIZI di STEFANO VITALE 1. I problemi della “complessità amministrativa”; origini e funzioni della conferenza di servizi e suo inquadramento teorico .......................... . 317 2. Le classificazioni delle conferenze di servizi: istruttoria, decisoria e preliminare . . 323 2.1. La conferenza istruttoria ............................ . 323 2.2. La conferenza decisoria ............................. . 324 2.3. La conferenza preliminare ........................... . 326 3. Lo svolgimento dei lavori: conferenza asincrona, conferenza simultanea, conferenza “straordinaria” ...................................... . 328 3.1. La conferenza asincrona ............................. . 328 3.2. La conferenza simultanea ............................ . 329 3.3. La conferenza “straordinaria” ex d.l. n. 76/2020 ............... . 331 4. La decisione finale ed i meccanismi di superamento dei dissensi ......... . 332 Capitolo XXI L’ACCESSO AGLI ATTI di MARIAGIOVANNA AMORIZZO e FRANCESCA RICCIULLI 1. L’accesso come attuazione del principio di trasparenza ............... . 336 2. La natura giuridica del diritto di accesso........................ . 336 3. I soggetti legittimati attivi ................................ . 340 3.1. La legittimazione del giornalista all’accesso documentale .......... . 342 4. I soggetti passivi dell’accesso............................... . 344 4.1. Accesso agli atti delle Autorità indipendenti ................. . 345 5. L’oggetto del diritto di accesso ............................. . 347 5.1. I documenti accessibili .............................. . 348 5.2. Atti di natura pubblicistica o privatistica concernenti attività di pubblico interesse ...................................... . 350 X Indice sommario 6. I limiti del diritto di accesso ............................... . 351 6.1. Limiti tassativi ................................... . 352 6.2. Limiti eventuali .................................. . 352 6.2.1. Il rapporto tra diritto di accesso e tutela della riservatezza..... . 354 7. Le modalità di esercizio del diritto di accesso ..................... . 356 8. Gli strumenti di tutela .................................. . 359 9. Il giudizio in materia di accesso ............................. . 360 10. I rapporti con le altre tipologie di accesso ....................... . 366 10.1. L’accesso civico .................................. . 366 10.1.1. La riqualificazione delle istanze.................... . 368 10.2. Accesso in materia di appalti .......................... . 370 10.3. L’accesso documentale e gli strumenti di acquisizione dei documenti amministrativi nel processo civile. ........................... . 371 Capitolo XXII PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO E DIGITALIZZAZIONE di ANTONELLA LARICCIA 1. Introduzione: la digitalizzazione del procedimento amministrativo ........ . 375 2. Il Codice dell’Amministrazione Digitale e le principali innovazioni introdotte . . . 378 3. La decisione amministrativa automatizzata ...................... . 397 PARTE SECONDA IL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO E I PROCEDIMENTI AMMINISTRATIVI Premessa alla Parte Seconda .................................. . 405 Capitolo I I PROCEDIMENTI DI SECONDO GRADO di MASSIMO NUNZIATA 1. I procedimenti di secondo grado tra interesse pubblico e affidamento ...... . 407 Capitolo II LA REVOCA DEL PROVVEDIMENTO di MASSIMO NUNZIATA 1. La revoca tra autorità e consenso ........................... . 411 2. L’ostacolo contrattuale alla revoca ........................... . 415 3. I presupposti della revoca ................................ . 417 Capitolo III L’ANNULLAMENTO D’UFFICIO di GIOVANNI CHIAPPINIELLO 1. Annullamento ex officio: definizione e fondamento normativo ........... . 421 Indice sommario XI 2. Il requisito dell’illegittimità del provvedimento “ai sensi del 21-octies” e le modifiche apportate dal c.d. Decreto Semplificazioni ...................... . 423 3. Il requisito delle ragioni di interesse pubblico e l’analisi comparativa con gli interessi dei privati: il quantum di onere motivazionale del provvedimento di annullamento ex officio. ............................................ . 425 4. Il requisito del termine ragionevole e l’inestinguibilità del potere amministrativo . 428 5. Il dies a quo del termine e le false rappresentazioni del privato: l’affidamento “non legittimo”. L’alternatività instabile tra il termine ragionevole e il termine legislativamente predeterminato ................................. . 430 6. L’insussistenza dell’obbligo dell’Amministrazione alla rimozione del provvedimento illegittimo: la difficile convivenza tra la discrezionalità nell’an e la responsabilità da mancato annullamento ex officio............................. . 432 7. L’annullamento ex officio per contrasto con il diritto europeo ........... . 435 8. La convalida del provvedimento amministrativo ................... . 437 Capitolo IV LE MISURE IN MATERIA DI INFRASTRUTTURE E COMUNICAZIONI DI RETE: UN INQUADRAMENTO di GAETANA NATALE 1. Introduzione ....................................... . 439 2. Infrastrutture e reti di comunicazioni nel Decreto “Semplificazioni” (d.l. n. 76/2020) .......................................... . 440 3. Prospettive future: il nuovo Decreto “Semplificazioni bis” (d.l. n. 77/2021) ... . 449 Capitolo V L’EVIDENZA PUBBLICA di MAURO OREFICE 1. Il quadro normativo ................................... . 456 2. Le linee di intervento .................................. . 459 3. Le singole aree di intervento: le procedure di aggiudicazione ........... . 460 4. Le singole aree di intervento: le garanzie ....................... . 466 5. Le singole aree di intervento: l’esecuzione e il contenzioso ............. . 469 6. Le singole aree di intervento: la copertura finanziaria ................ . 476 7. Gli interventi settoriali .................................. . 477 8. Gli interventi diversi dell’art. 8 d.l. n. 76/2020 .................... . 477 9. Le misure di accelerazione degli interventi infrastrutturali ............. . 481 10. Ulteriori interventi di semplificazione ai sensi del d.l. n. 77/2021 ......... . 483 11. Conclusioni ........................................ . 486 Capitolo VI I PROCEDIMENTI IN MATERIA EDILIZIA di CRISTIANA LAURI 1. Le semplificazioni in materia edilizia .......................... . 489 2. Le distanze tra fabbricati ................................ . 491 3. Gli interventi edilizi ................................... . 493 4. Lo stato legittimo degli immobili ............................ . 497 XII Indice sommario 5. Il permesso di costruire ................................. . 498 6. Il contributo di costruzione ............................... . 500 7. La segnalazione certificata di inizio attività ...................... . 501 8. L’agibilità degli edifici .................................. . 501 9. Il mutamento di destinazione d’uso .......................... . 502 10. Gli usi temporanei .................................... . 502 11. Le tolleranze costruttive ................................. . 505 12. La vigilanza sulle costruzioni in zone sismiche e sull’osservanza delle norme tecniche . . 507 13. Ulteriori disposizioni. I requisiti igienico-sanitari ................... . 508 14. La proroga dei procedimenti edilizi in corso ..................... . 508 15. La semplificazione in materia di demolizione di opere abusive ........... . 510 Capitolo VII I PROCEDIMENTI IN MATERIA AMBIENTALE: LA VALUTAZIONE DI IMPATTO AMBIENTALE (VIA) di EMANUELE GUARNA ASSANTI 1. La valutazione di impatto ambientale: struttura e funzione. ............ . 511 2. Le modifiche introdotte dal c.d. Decreto Semplificazioni ............. . 520 3. Le novità introdotte dal d.l. 31 maggio 2021, n. 77 (sulla governance del Piano nazionale di rilancio e resilienza, c.d. Decreto Semplificazioni bis) ......... . 526 Capitolo VIII I PROCEDIMENTI IN MATERIA DI FONTI ENERGETICHE RINNOVABILI di ROSARIA GIORDANO 1. Premessa. ......................................... . 535 2. La semplificazione delle procedure di autorizzazione. ................ . 538 3. Il provvedimento di decadenza dall’ammissione agli incentivi. ........... . 543 Capitolo IX I CONTROLLI DELLA CORTE DEI CONTI: IL C.D. CONTROLLO CONCOMITANTE di ANNA PETA 1. Premessa .......................................... . 553 2. Le riforme amministrative degli anni ’90 e i riflessi sulle funzioni di controllo della Corte dei conti ...................................... . 554 3. Il controllo successivo sulla gestione: un modello ontologicamente differente . . . 557 4. Il controllo concomitante di prima generazione: dalla l. n. 20/1994 alla l. n. 15/2009 . . 560 5. L’impatto dello shock pandemico sull’economia e la nuova stagione del controllo concomitante della Corte dei conti ........................... . 562 5.1. (Segue): profili di inquadramento sistematico ................. . 563 5.2. (Segue): misure organizzative e autonomia regolamentare della Corte dei conti ........................................ . 565 6. Effettività del controllo concomitante tra necessità di riforme strutturali e potenziamento del circuito democratico ........................... . 566 Indice sommario XIII Capitolo X LA PROCEDURA DI RIEQUILIBRIO FINANZIARIO PLURIENNALE di KHELENA NIKIFARAVA 1. L’art. 17 del Decreto Semplificazioni nel contesto dei provvedimenti emergenziali a sostegno degli enti locali in difficoltà finanziaria ................... . 569 2. La procedura di riequilibrio finanziario pluriennale: profili sostanziali da evidenziare . . 575 3. Il c.d. “monitoraggio” della Corte dei conti sui piani di riequilibrio finanziario pluriennale nel periodo fino al 30 giugno 2021 .................... . 577 4. Considerazioni conclusive ................................ . 580 PARTE TERZA RIMEDI E RESPONSABILITÀ Premessa alla Parte Terza .................................... . 585 Capitolo I IL TEMPO COME BENE DELLA VITA. IL NESSO TRA TARDIVITÀ E INEFFICACIA di MARCO MACCHIA 1. La certezza dei tempi e la tutela normativa e giurisprudenziale .......... . 587 2. L’inefficacia del provvedimento come sanzione della tardività ........... . 592 3. L’inefficacia come mezzo di enforcement del silenzio assenso ........... . 596 4. L’inefficacia quale tecnica per circoscrivere il potere di autotutela ........ . 600 Capitolo II LA RESPONSABILITÀ DA RITARDO di LUIGI SALVIA 1. La responsabilità da ritardo come strumento per perseguire l’efficienza dell’azione amministrativa ...................................... . 603 2. Il risarcimento del danno ingiusto per violazione del termine di conclusione del procedimento ....................................... . 606 3. Il risarcimento del danno da “mero ritardo” e la necessità di un giudizio sulla “spettanza” ........................................ . 610 4. La responsabilità di natura indennitaria per il mero ritardo ............ . 613 5. Le novità introdotte dal d.l. n. 76/2020 sull’ambito della responsabilità da ritardo nella conclusione del procedimento .......................... . 616 6. Considerazioni conclusive: è possibile una semplificazione efficace senza una più ampia tutela? ....................................... . 618 Capitolo III LA RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVO-CONTABILE E L’ECLISSI DELLA COLPA GRAVE di ANDREA GIORDANO 1. Introduzione ....................................... . 621 XIV Indice sommario 2. Il modello della responsabilità amministrativo-contabile .............. . 623 3. I percorsi derogatori ................................... . 626 4. Rilievi conclusivi e prospettive ermeneutiche. ..................... . 629 Capitolo IV LA RESPONSABILITÀ DISCIPLINARE di MASSIMILIANO MARINELLI 1. Il potere disciplinare nel lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni . 635 2. Codice disciplinare e proporzionalità tra infrazione e sanzione .......... . 639 3. Gli organi del procedimento disciplinare ....................... . 641 4. Lo svolgimento del procedimento e l’applicazione della sanzione disciplinare . . . 644 5. I termini per la conclusione del procedimento disciplinare ............. . 647 6. L’applicazione della sanzione disciplinare in caso di trasferimento ad altra amministrazione, e di cessazione del rapporto di lavoro ................... . 648 7. Il rapporto tra procedimento disciplinare e procedimento penale ......... . 649 Capitolo V LA RESPONSABILITÀ DIRIGENZIALE di MARCO RANDOLFI 1. Evoluzione normativa della responsabilità dirigenziale ............... . 653 2. Caratteri della responsabilità dirigenziale e differenze con altri tipi di responsabilità del pubblico dipendente ................................. . 658 3. Procedimento amministrativo e sanzioni ....................... . 661 4. Valutazioni conclusive sulla responsabilità dirigenziale e sulle nuove fattispecie introdotte dal decreto Semplificazioni e dal decreto Semplificazioni bis ...... . 663 Capitolo VI LA RESPONSABILITÀ PENALE: IL NOVELLATO ABUSO D’UFFICIO di GIUSEPPINA ANNA ROSARIA PACILLI 1. Premessa .......................................... . 667 2. Le novità del decreto Semplificazioni: l’esclusione dei regolamenti e il problema delle violazioni mediate ................................. . 670 2.1. La violazione di specifiche regole di condotta ................ . 672 2.2. L’assenza di margini di discrezionalità .................... . 674 3. Diritto intertemporale .................................. . 677