La contabilità pubblica, pur con i suoi inevitabili tecnicismi, si presenta come una branca fondamentale dell’ordinamento giuridico, che va compresa e attentamente analizzata, poiché il corretto impiego delle risorse pubbliche è imprescindibile per l’esistenza stessa della comunità : tantopiù oggi che lo scenario macroeconomico, in conseguenza degli effetti della pandemia, ha costretto a rivedere il significato e i caratteri del principio dell’equilibrio di bilancio già a livello europeo. In tale quadro l’Unione europea ha avviato un ambizioso programma di finanziamenti a sostegno dei Paesi membri e della domanda pubblica, che ha portato all’elaborazione del PNRR, che si colloca in una cornice normativa europea e che appare come lo strumento fondamentale per il rilancio dell’economia nella logica della modernizzazione unita alla transizione ecologica. Ma occorre un’accurata vigilanza sul corretto uso delle risorse pubbliche, affinché le disponibilità finanziarie fornite dall’Unione siano spese bene e tempestivamente nel pieno rispetto della legalità formale e sostanziale. Tutto ciò implica un ruolo ancor più impegnativo per la Corte dei conti sia sul versante dei controlli sia su quello della responsabilità . Si impone pertanto una lettura complessiva del ruolo della Corte dei conti, in modo da valorizzare l’interazione fra controllo e giurisdizione, atteso che entrambe le funzioni (nella loro ampiezza e varietà ) costituiscono i capisaldi caratterizzanti e inscindibili dell’attività e della missione della Corte.
L’opera dà una visione unitaria della contabilità , dei controlli e della responsabilità ; va infatti considerato che soltanto l’esercizio integrato delle funzioni di controllo e di giurisdizione in capo alla Corte dei conti può realizzare le esigenze di tutela del bilancio pubblico e del buon andamento della pubblica amministrazione, che, a loro volta, sono presupposti necessari per l’erogazione di servizi soddisfacenti in favore della collettività e dei singoli cittadini e per il soddisfacimento dei diritti sociali e civili.
Tutto ciò è illustrato bene dagli Autori che con chiarezza espositiva mostrano non solo la profonda conoscenza della materia trattata ma anche la passione per la stessa.
INDICE
Presentazione di Guido Carlino ...................................................................................... XXV Curatori e Autori ............................................................................................................... XXVII
PARTE PRIMA
LA CORTE DEI CONTI E LA SUA GIURISDIZIONE
Capitolo 1
LA CORTE DEI CONTI: L’ORGANIZZAZIONE E I GIUDICI
di Francesco Vetrò
1. L’organizzazione .................................................................................................... 3
1.1. Le Sezioni giurisdizionali regionali ........................................................... 5
1.2. Le Sezioni giurisdizionali centrali d’appello ........................................... 10
1.3. Le Sezioni riunite e le Sezioni riunite in speciale composizione ......... 10
2. I giudici della Corte dei conti .............................................................................. 14
2.1. L’ordinamento della magistratura contabile: le funzioni e l’accesso .. 14
2.2. Il Consiglio di Presidenza .......................................................................... 16
Capitolo 2
LA GIURISDIZIONE DELLA CORTE DEI CONTI
di Francesco Vetrò
1. La Corte dei conti nell’ordinamento costituzionale ......................................... 19
2. La funzione di controllo dopo la Costituzione del 1948 ................................. 25
3. La strumentalità delle verifiche nella direzione della finanza pubblica ........ 29
4. L’incidenza europea nel coordinamento della finanza pubblica: la tutela
degli equilibri di bilancio ...................................................................................... 30
5. Il quadro tratteggiato dalla Corte costituzionale .............................................. 31
6. La giurisdizione contabile dopo la Costituzione ............................................... 33
7. La nozione di “materie di contabilità pubblica†.............................................. 35
8. La giurisdizione nella finanza pubblica allargata .............................................. 37
9. I giudizi di responsabilità ad azione di parte .................................................... 40
10. La conformazione della responsabilità amministrativo-contabile .................. 41
11. La giurisdizione della Corte dei conti in materia di responsabilitÃ
amministrativo-contabile ....................................................................................... 45
12. La sottoposizione alla giurisdizione contabile di amministratori e dipendenti
di enti pubblici economici e di società a prevalente capitale pubblico ......... 46
13. Il giudizio di accertamento della responsabilità gestionale degli amministratori di società partecipate favorita dal socio pubblico ..................................... 59
14. Il danno erariale indiretto: il rapporto fra il giudizio contabile e il giudizio
civile ......................................................................................................................... 64
15. Il giudizio contabile e il suo nesso con il giudizio amministrativo ................ 65
16. Il d.l. n. 76/2020 e il quadro economico degli Enti locali segnato dal
Covid-19: modifiche alla responsabilità erariale e nuove prospettive di
controllo sulla gestione ......................................................................................... 67
17. Il carattere unitario delle funzioni intestate alla Corte dei conti in ambito
territoriale: garanzia dell’equilibrio economico-finanziario di corretta gestione delle risorse collettive e lotta dei fenomeni corruttivi ......................... 72
PARTE SECONDA
LA RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVA
Sezione I
I PROFILI SOSTANZIALI
DELLA RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVA
Capitolo 3
LE TECNICHE DI PROTEZIONE
DELLE RISORSE PATRIMONIALI ERARIALI
di Marco Smiroldo
1. Introduzione ........................................................................................................... 81
2. La responsabilità contabile ................................................................................... 83
3. La responsabilità amministrativa ......................................................................... 84
3.1. La responsabilità amministrativa secondo la tecnica ricognitivoconfermativa degli obblighi di servizio .................................................... 88
3.2. Le ipotesi di rinvio per presupposizione alla nozione normativa di
responsabilità amministrativa, erariale, contabile .................................. 92
4. Le fattispecie sanzionatorie pure ........................................................................ 94
Capitolo 4
IL RAPPORTO DI SERVIZIO
di Biagio Giliberti
1. Premessa. Il rapporto organico quale criterio di individuazione della giurisdizione erariale ..................................................................................................... 103
2. Il rapporto di servizio ........................................................................................... 108
3. Tendenze evolutive ................................................................................................ 117
VI INDICE
Capitolo 5
IL NESSO CAUSALE
di Arturo Iadecola
1. La rilevanza del nesso causale nel sistema della responsabilitÃ
amministrativo-contabile ....................................................................................... 123
2. Il criterio di accertamento del nesso causale .................................................... 125
3. Alcune considerazioni ........................................................................................... 131
Capitolo 6
L’ELEMENTO SOGGETTIVO
DELLA RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVA
di Angelo Canale
1. Premessa .................................................................................................................. 133
2. Il carattere personale della responsabilità ......................................................... 136
3. L’intrasmissibilità agli eredi e il tema delle sentenze di accertamento ........ 139
4. Ancora sulla sentenza di accertamento .............................................................. 142
5. L’elemento psicologico richiesto ......................................................................... 142
5.1. La norma originaria .................................................................................... 142
5.2. Le novità del c.d. decreto “semplificazioni†2020 .................................. 146
6. La colpa grave ........................................................................................................ 148
7. Colpa grave: la concezione normativa ................................................................ 149
8. Il dolo ...................................................................................................................... 151
9. Il difetto di colpa grave, ex art. 17, comma 30-quater del d.l. n. 78/2009,
convertito dalla l. n. 102/2009 e s.m.i. ................................................................. 153
10. Il codice di giustizia contabile: rilevanza dei pareri espressi dalla Corte dei
conti nell’esercizio della funzione consultiva ai fini dell’elemento soggettivo
della responsabilità amministrativa ..................................................................... 154
11. L’errore scusabile .................................................................................................. 156
12. L’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali ...................................... 157
Capitolo 7
IL DANNO E LA SUA QUANTIFICAZIONE
di Gabriele Bottino
1. Inquadramento del tema ...................................................................................... 161
2. Il danno: profili generali ....................................................................................... 162
3. Il danno erariale ..................................................................................................... 164
4. Il danno pubblico ................................................................................................... 165
5. La quantificazione del danno: le regole generali .............................................. 167
6. La quantificazione del danno, all’interno di alcune fattispecie tipizzate di
responsabilità amministrativa ............................................................................... 171
INDICE VII
Sezione II
FATTISPECIE DI RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVA
Capitolo 8
IL DANNO PATRIMONIALE
CON O SENZA ARRICCHIMENTO
di Claudia Figliolia
1. Le trasformazioni del danno e della responsabilità contabile ........................ 177
1.1. La depatrimonializzazione ......................................................................... 177
1.2. La detipizzazione ......................................................................................... 181
2. L’arricchimento nel giudizio contabile ............................................................... 184
2.1. La compensatio lucri cum damno nella giurisprudenza contabile ....... 184
2.2. Il concetto di “finanza pubblica allargata†.............................................. 187
3. La ratio risarcitoria nel giudizio contabile ......................................................... 191
3.1. L’autonomia della giurisdizione contabile in materia di risarcimento
del danno ...................................................................................................... 191
3.2. Il potere riduttivo del giudice contabile .................................................. 193
3.3. Responsabilità solidale e divisibilità del danno ...................................... 194
Capitolo 9
L’ATTUALE CONFIGURAZIONE
DEL DANNO ALL’IMMAGINE DELLA P.A. ALLA LUCE
DELL’EVOLUZIONE NORMATIVA E GIURISPRUDENZIALE
di Anna Maria Iadecola
1. Il danno all’immagine della P.A.: nozione, caratteri ed elementi costitutivi . 197
2. Il complesso dibattito dottrinale e giurisprudenziale sulla natura del danno
all’immagine dalle origini civilistiche agli approdi contabili ........................... 203
3. L’abrogazione del c.d. “lodo Bernardo†contemplata dal codice di giustizia
contabile: l’ambito oggettivo della risarcibilità del danno all’immagine entro
i tassativi reati contro la P.A. .............................................................................. 211
4. I criteri di liquidazione del danno pubblico all’immagine .............................. 223
Capitolo 10
DANNO ALLA CONCORRENZA
O DA OMESSA CONCORRENZA
di Paolo Clarizia
1. L’origine pretoria della nozione di danno alla concorrenza ........................... 229
2. I tratti essenziali del danno alla concorrenza come elaborato dalle Corti
regionali ................................................................................................................... 232
3. Danno da pagamento in assenza di un titolo valido ........................................ 235
4. Il danno da omessa concorrenza ......................................................................... 239
4.1. L’elemento soggettivo e le condotte ........................................................ 240
4.2. Il danno e i criteri di quantificazione ....................................................... 242
VIII INDICE
4.3. I soggetti passivi .......................................................................................... 245
4.4. Il regime della prescrizione ....................................................................... 246
4.5. La cumulabilità con altre tipologie di illeciti contabili .......................... 248
5. L’inesistenza di una nozione unitaria di danno alla concorrenza .................. 249
Capitolo 11
IL DANNO DA DISSERVIZIO
di Massimo Nunziata
1. Il danno da disservizio: inquadramento generale ............................................. 251
2. Danno da disservizio ed efficienza pubblica ..................................................... 255
3. Il danno da disservizio tra servizi pubblici e funzione pubblica .................... 257
3.1. Il danno da disservizio nel campo dei servizi pubblici .......................... 259
3.2. La graduale estensione della fattispecie alla funzione pubblica: il
danno da esercizio illecito e penalmente rilevante di pubbliche funzioni ............................................................................................................... 261
3.3. L’asservimento del servizio ....................................................................... 264
3.4. Danno da disservizio e lesione del buon andamento ............................ 265
3.5. Il danno da mancata resa del servizio ..................................................... 268
3.6. L’utilizzo improprio di beni strumentali della pubblica amministrazione .............................................................................................................. 270
3.7. Il danno derivante dalla alterazione delle tempistiche procedimentali . 272
4. Il problema della quantificazione del disservizio .............................................. 276
4.1. L’individuazione del danno tra violazione del sinallagma giuslavoristico e impatto del disservizio sull’azione amministrativa e sulla
collettività ..................................................................................................... 278
4.2. Il danno da disservizio quale danno “aggiuntivo†di carattere patrimoniale .......................................................................................................... 286
4.3. La valutazione equitativa del danno ........................................................ 290
4.4. La compensatio lucri cum damno e il potere riduttivo ......................... 295
5. L’accertamento dell’elemento soggettivo .......................................................... 300
6. Il nesso di causalità ............................................................................................... 309
7. Osservazioni di sintesi sull’evoluzione pretoria in tema di danno da disservizio .......................................................................................................................... 311
Capitolo 12
PROFILI SOSTANZIALI
DEL DANNO DA TANGENTE
di Filippo D’Angelo
1. L’atipicità del danno erariale ............................................................................... 313
2. Tangenti e corruzione amministrativa ................................................................ 316
3. Corruzione e appalti pubblici: il quadro normativo ......................................... 318
4. Strumenti di contrasto della corruzione nel settore dei contratti pubblici: i
protocolli di legalità ............................................................................................... 322
5. Segue: la disciplina dei piani anticorruzione ...................................................... 325
6. Segue: gli obblighi di trasparenza amministrativa ............................................. 327
INDICE IX
7. Segue: i codici di comportamento ....................................................................... 329
8. Gli elementi sostanziali del danno da tangente ................................................ 330
Capitolo 13
IL DANNO INDIRETTO
di Evaristo Maria Fabrizio
1. Premessa: la rilevanza della fattispecie di danno indiretto ............................. 335
1.1. Il perimetro del danno indiretto: la responsabilità della p.a. per danni
cagionati ai terzi e la responsabilità amministrativa del dipendente
pubblico ......................................................................................................... 338
2. Gli elementi costitutivi del danno indiretto ...................................................... 342
3. L’azione di rivalsa ................................................................................................. 344
3.1. I rapporti tra giudizi ................................................................................... 345
3.1.1. La possibile concorrenza delle azioni di rivalsa ........................ 348
3.1.2. Gli effetti del giudicato risarcitorio nel successivo giudizio di
responsabilità amministrativa ....................................................... 351
3.1.3. Questioni aperte sul rapporto tra giudizi ................................... 354
3.2. Prescrizione dell’azione di rivalsa e decorrenza del termine ............... 357
3.2.1. La querelle giurisprudenziale ........................................................ 359
3.2.2. Profili critici insoluti ...................................................................... 363
Capitolo 14
RESPONSABILITÀ ERARIALE
E SOCIETÀ A PARTECIPAZIONE PUBBLICA
di Chiara Bassolino
1. Premessa .................................................................................................................. 369
2. Le azioni di responsabilità nel codice civile ...................................................... 371
3. La giurisprudenza in materia di società a partecipazione pubblica prima del
testo unico ............................................................................................................... 373
4. La responsabilità erariale e la giurisdizione della Corte dei conti in materia
di società a partecipazione pubblica alla luce del testo unico ........................ 380
Capitolo 15
IL DANNO DA PERDITA DI CHANCE
di Matteo Pompei
1. Premessa: nozione, origine e applicabilità del danno da perdita di chance .. 391
2. Responsabilità e risarcibilità del danno ............................................................. 394
3. Chance, lucro cessante e danno emergente ....................................................... 396
4. La perdita di chance nell’ambito della contabilità pubblica ........................... 400
X INDICE
Capitolo 16
IL DANNO DA ILLEGITTIMO CONFERIMENTO
DI INCARICHI DI COLLABORAZIONE E CONSULENZA
di Andrea Giordano
1. Introduzione ........................................................................................................... 407
2. Fenomenologia degli incarichi ............................................................................. 409
3. Sui presupposti di legittimità degli incarichi ..................................................... 414
4. L’illegittimo conferimento di incarichi tra ‘prevenzione’ e ‘cura’. Le conseguenze di diritto amministrativo-contabile tra regole vigenti e jus condendum ..................................................................................................................... 421
Capitolo 17
LA RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVA
DEGLI ESERCENTI LE PROFESSIONI SANITARIE
PER “MEDICAL MALPRACTICEâ€
di Marco Smiroldo
1. Le responsabilità degli esercenti le professioni sanitarie ................................ 431
2. La responsabilità amministrativa per medical malpractice: l’ambito d’applicazione temporale delle norme sostanziali e processuali ................................ 433
3. I profili sostanziali della responsabilità amministrativa degli esercenti le
professioni sanitarie: la giurisdizione della Corte dei conti ............................ 436
3.1. Segue: la condotta lesiva e la rilevanza dei giudicati e degli accertamenti operati dal giudice ordinario .......................................................... 438
3.2. Segue: il titolo soggettivo della responsabilità . Il dolo, la colpa grave ed
il rilievo delle linee guida o delle buone pratiche clinico-assistenziali . 443
3.3. Segue: il nesso causale ................................................................................ 449
3.4. Segue: i danni risarcibili e la loro liquidazione ....................................... 456
4. I profili processuali della responsabilità amministrativa degli esercenti le
professioni sanitarie: la decadenza annuale; l’inammissibilità dell’azione
erariale; l’opponibilità della transazione; il valore delle prove assunte in altri
giudizi; l’acquisizione e l’ammissibilità nel giudizio contabile dei verbali di
gestione del rischio ................................................................................................ 460
Capitolo 18
IL DANNO DA OMESSO VERSAMENTO
DEL COMPENSO DA PARTE DEL DIPENDENTE PUBBLICO
INDEBITO PERCETTORE
di Gianluca Albo
1. La fattispecie prevista dall’articolo 53 comma 7 e 7-bis d.lgs. n. 165/2001 .. 465
2. Segue: attività non autorizzate ma autorizzabili e attività non autorizzate e
non autorizzabili ..................................................................................................... 466
3. Segue: l’iniziale orientamento “pancontabilistico†della giurisprudenza ordinaria e contabile e il successivo revirement “extracontabile†delle Sezioni
Unite ........................................................................................................................ 468
INDICE XI
4. Segue: le Sezioni Unite riprendono l’orientamento “pancontabilistico†temperandolo con il limite del ne bis in idem........................................................... 473
5. Segue: sintesi delle possibilità interpretative e riparto di giurisdizione ......... 477
6. Segue: riflessioni conclusive e spunti de iure condendo. ................................... 479
Capitolo 19
IL DANNO AMBIENTALE
di Eleonora Lener
1. Ambiente come bene giuridico e danno all’ambiente come danno pubblico
erariale. Genesi storica ......................................................................................... 483
2. Il danno ambientale nell’abrogato art. 18 l. n. 349/1986 ................................. 486
3. Il nuovo danno ambientale: testo unico dell’ambiente e successivi interventi
legislativi .................................................................................................................. 489
4. I limiti e le possibilità della giurisdizione della Corte dei conti in materia di
danno all’ambiente ................................................................................................ 498
Sezione III
FATTISPECIE DI RESPONSABILITÀ SANZIONATORIA
Capitolo 20
LA RESPONSABILITÀ SANZIONATORIA PECUNIARIA
di Angelo Canale e Salvatore Grasso
1. Premessa .................................................................................................................. 507
2. Differenze tra responsabilità erariale risarcitoria e sanzionatoria ................. 509
3. Segue: la tormentata evoluzione della responsabilità sulla relazione di fine
mandato ................................................................................................................... 517
4. Segue: il problema del rito applicabile ............................................................... 523
5. Il nuovo rito sulle fattispecie di responsabilità sanzionatorie pecuniarie.
Caratteristiche salienti ........................................................................................... 527
6. Considerazioni ulteriori sull’applicazione delle sanzioni pecuniarie ai sensi
dell’art. 133 c.g.c. ................................................................................................... 533
7. La responsabilità erariale sanzionatoria alla luce dei principi CEDU .......... 536
8. Possibili difficoltà attuative del principio di concentrazione nel nuovo rito
sulle fattispecie di responsabilità sanzionatorie pecuniarie ............................. 538
9. Il problema dell’applicazione della sanzione di nullità degli atti e dei
contratti ................................................................................................................... 540
10. Segue: le sanzioni sullo status soggettivo, ovvero le c.d. “sanzioni politiche†. 551
11. Il giudizio di responsabilità sanzionatoria come forma di raccordo delle
funzioni di controllo e di giurisdizione ............................................................... 556
12. Primi casi applicativi del nuovo rito ................................................................... 568
XII INDICE
PARTE TERZA
LA RESPONSABILITÀ CONTABILE
Capitolo 21
INTRODUZIONE:
L’ATTIVITÀ DI RENDICONTAZIONE GENERALE E SPECIALE
di Giovanni Comite .............................................. 575
Capitolo 22
GESTIONI AMMINISTRATIVE E CONTABILI
di Giovanni Comite .............................................. 577
Capitolo 23
L’OBBLIGO DI RENDERE IL CONTO GIUDIZIALE:
FONDAMENTO E FUNZIONE
di Giovanni Comite .............................................. 581
Capitolo 24
I SOGGETTI OBBLIGATI A RENDERE
IL CONTO GIUDIZIALE: GLI AGENTI CONTABILI
di Giovanni Comite .............................................. 593
Capitolo 25
GLI OBBLIGHI DEGLI AGENTI CONTABILI:
LA RENDICONTAZIONE
di Giovanni Comite .............................................. 607
Capitolo 26
IL C.D. “MANEGGIOâ€
di Giovanni Comite .............................................. 615
Capitolo 27
L’“OBBLIGO DI CUSTODIAâ€
di Giovanni Comite .............................................. 617
Capitolo 28
IL TITOLO SOGGETTIVO DELLA RESPONSABILITÀ
di Giovanni Comite .............................................. 619
INDICE XIII
Capitolo 29
IL GIUDIZIO PER RESA DI CONTO E SUL CONTO: CENNI
di Giovanni Comite
1. L’introduzione del giudizio - Il giudizio per resa di conto ............................. 624
2. L’istruttoria ............................................................................................................. 628
3. La decisione: il discarico, il debito e l’obbligo restitutorio, la rettifica dei
resti, le decisioni interlocutorie ........................................................................... 629
4. Rapporti tra giudizio di conto e di responsabilità ............................................ 631
5. L’estinzione del giudizio di conto ....................................................................... 632
PARTE QUARTA
CONTABILITÀ E CONTROLLO
Sezione I
PARTE GENERALE
Capitolo 30
LA CONTABILITÀ E LA FINANZA PUBBLICA:
EVOLUZIONE FUNZIONALE E PROSPETTIVE
di Giuseppe Maria Mezzapesa ..................................... 639
Capitolo 31
LA RILEVANZA DEI CONTROLLI
NELL’ORDINAMENTO CONTABILE:
IL RUOLO DELLA CORTE DEI CONTI
di Giuseppe Maria Mezzapesa ..................................... 645
Capitolo 32
LE FUNZIONI DI CONTROLLO DELLA CORTE DEI CONTI
di Giuseppe Maria Mezzapesa
1. Premessa .................................................................................................................. 651
2. Il controllo di legittimità sugli atti ...................................................................... 653
3. Il controllo sulla gestione, sugli enti e l’attività di referto al Parlamento .... 656
4. Il controllo di legittimità -regolarità .................................................................... 661
Capitolo 33
LA FUNZIONE CONSULTIVA DELLA CORTE DEI CONTI
di Giuseppe Maria Mezzapesa ..................................... 669
XIV INDICE
Capitolo 34
IL BILANCIO DELLO STATO
E LA “NUOVA GOVERNANCE EUROPEAâ€
di Giuseppe Maria Mezzapesa
1. Premessa .................................................................................................................. 675
2. I nuovi principi costituzionali in materia di bilancio ....................................... 678
3. La riforma del sistema normativo-contabile ...................................................... 682
4. Il ciclo del bilancio ................................................................................................ 684
5. La legge di bilancio ............................................................................................... 687
Capitolo 35
BILANCIO DI COMPETENZA E BILANCIO DI CASSA
di Giuseppe Maria Mezzapesa
1. Potenziamento del bilancio di cassa ................................................................... 693
2. Il nuovo impegno ................................................................................................... 696
3. L’accertamento “qualificato†............................................................................... 698
Capitolo 36
LA STRUTTURA DEL BILANCIO
di Giuseppe Maria Mezzapesa
1. Le classificazioni ..................................................................................................... 703
2. Le variazioni al bilancio ....................................................................................... 708
Capitolo 37
IL RENDICONTO GENERALE DELLO STATO
di Giuseppe Maria Mezzapesa ..................................... 711
Capitolo 38
LA COPERTURA FINANZIARIA DELLE LEGGI
di Giuseppe Maria Mezzapesa
1. Premessa .................................................................................................................. 715
2. I controlli operati dalla Corte dei conti ............................................................. 716
3. Le tecniche di copertura ....................................................................................... 719
Capitolo 39
I BILANCI DEGLI ALTRI ENTI PUBBLICI:
IL PROCESSO DI ARMONIZZAZIONE
di Giuseppe Maria Mezzapesa ..................................... 723
INDICE XV
Sezione II
PARTE SPECIALE
Capitolo 40
CONTABILITÀ FINANZIARIA, CONTABILITÀ ECONOMICA
E CONTABILITÀ ANALITICA
COME “MATERIA†E COME “TECNICAâ€.
IN PARTICOLARE, IL PRINCIPIO
DELLA COMPETENZA FINANZIARIA POTENZIATA
E LE SUE DECLINAZIONI
di Francesco Sucameli
1. La contabilità come tecnica, le sue forme e suoi scopi. Le opzioni della
“contabilità pubblica†........................................................................................... 733
2. Della contabilità e dei suoi strumenti: il bilancio come “bene pubblico†.... 742
3. La rilettura del combinato disposto degli artt. 100 e 103 Cost. dopo la l. cost. n.
1/2012: “la†competenza giurisdizionale in materia di contabilità pubblica ........ 745
4. Struttura essenziale del risultato di amministrazione e l’obbligo di diritto
pubblico di recuperare lo squilibrio .................................................................... 752
5. La contabilità pubblica e la competenza finanziaria potenziata nel d.lgs. n.
118/2011. Criteri di imputazione a bilancio ....................................................... 756
6. La c.d. “sostenibilità finanziaria†come criterio di copertura qualificata della
spesa e i limiti all’applicazione delle quote vincolate ...................................... 766
Capitolo 41
L’EQUILIBRIO DEI BILANCI PUBBLICI
NELLA CARTA COSTITUZIONALE
E NELLA LEGISLAZIONE ORDINARIA.
PRESUPPOSTI E LIMITI AL RIPIANO PLURIENNALE
DEI DISAVANZI DI AMMINISTRAZIONE
DEGLI ENTI LOCALI E DELLE REGIONI
di Francesco Sucameli
1. La peculiarità della decisione di bilancio come “bene pubblico†e del suo
contenuto normativo: il limite interno dell’obbligo di motivazione .............. 773
2. La struttura dinamica della decisione di bilancio, del suo contenuto, del
soggetto interessato ............................................................................................... 782
a) Il bilancio di previsione e la sua intima connessione con la forma di
Stato e di Governo. ...................................................................................... 784
b) L’effetto “certativo†e l’effetto “prescrittivo†della decisione di rendiconto ed il correlato giudizio di parificazione della Corte dei conti.. 788
c) La clausola generale di equilibrio e le altre misure di salvaguardia,
nella continuità di bilancio.......................................................................... 792
d) I limiti esterni alla decisione di bilancio: l’equilibrio come coordinata
temporale attraverso cui si realizza la solidarietà intergenerazionale e
si evita la distorsione di funzionamento del mercato. La
“accountabilityâ€............................................................................................. 799
XVI INDICE
3. La ragionevolezza della decisione di bilancio: la differenza tra equilibrio e
pareggio di bilancio nella Costituzione italiana ................................................ 804
4. Il significato del risultato di amministrazione nel d.lgs. n. 118/2011 ed il
contesto sostanziale della legge di bilancio, di previsione e di rendiconto .. 808
5. Disavanzi “ortodossi†ed “eterodossiâ€: i limiti alle norme di ripiano pluriennale e alla loro applicazione “elusiva†............................................................... 810
6. I piani di rientro straordinari. La regola del ribaltamento ............................. 815
7. La sentenza di San Valentino e l’incostituzionalità dei ripiani pluriennali
irragionevoli ............................................................................................................ 818
Capitolo 42
ARMONIZZAZIONE, COORDINAMENTO
E CONSOLIDAMENTO DEI CONTI PUBBLICI.
LE ESIGENZE DA SODDISFARE E GLI STRUMENTI
DI INTERVENTO NORMATIVO
di Donato Centrone
1. L’armonizzazione dei bilanci pubblici ................................................................ 829
1.1. L’evoluzione normativa del processo di armonizzazione ..................... 833
1.2. L’armonizzazione dei bilanci degli enti territoriali ................................ 836
1.3. L’armonizzazione dei bilanci degli enti del servizio sanitario nazionale .. 839
1.4. Armonizzazione e garanzia degli equilibri di bilancio .......................... 843
1.5. Armonizzazione, monitoraggio e coordinamento informativo ............ 847
1.6. Armonizzazione e regole di coordinamento della finanza pubblica ... 849
1.7. Armonizzazione dei bilanci e autonomie speciali .................................. 852
2. Il coordinamento della finanza pubblica ............................................................ 854
2.1. Il coordinamento della finanza pubblica alla luce della riforma costituzionale n. 1/2012 ....................................................................................... 857
2.2. La rinnovata definizione di “equilibrio di bilancio†quale strumento di
coordinamento della finanza pubblica ..................................................... 861
2.3. Il coordinamento della finanza pubblica quale strumento di sostenibilità e contenimento del debito .................................................................. 866
2.4. Il coordinamento delle politiche di crescita della spesa ........................ 869
2.5. Coordinamento della finanza pubblica e controlli della Corte dei conti . 873
2.6. I limiti di finanza pubblica in materia di personale ............................... 875
2.7. I limiti alle spese di funzionamento. I margini di compensazione e le
modalità alternative di conseguimento dell’obiettivo ............................ 879
2.8. Coordinamento della finanza pubblica e regole di limitazione agli
acquisti .......................................................................................................... 880
2.9. Coordinamento della finanza pubblica ed autonomia regionale ......... 881
2.10. Coordinamento finanza pubblica e LEP/LEA ....................................... 883
3. Il consolidamento dei conti pubblici ................................................................... 884
3.1. Il conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche ....... 885
3.2. I conti consolidati di cassa ......................................................................... 886
3.3. Il bilancio consolidato degli enti territoriali ........................................... 889
3.4. Il bilancio consolidato degli enti del servizio sanitario nazionale ....... 894
INDICE XVII
Capitolo 43
LA COPERTURA DI SPESE DI INVESTIMENTO,
IN PARTICOLARE MEDIANTE L’UTILIZZO
DI INDEBITAMENTO.
LE FATTISPECIE SPECIALI:
I MUTUI AUTORIZZATI E NON CONTRATTI
di Donato Centrone
1. Le disposizioni costituzionali ............................................................................... 897
1.1. Il rapporto fra le limitazioni costituzionali poste all’indebitamento
degli enti territoriali ed il rispetto della regola del “pareggio di
bilancio†posta dalla legge n. 243/2012 .................................................... 905
2. Le definizioni di “indebitamento†e “investimento†ai fini dell’applicazione
dell’art. 119, comma sesto, Costituzione ............................................................ 915
2.1. Le anticipazioni di cassa e di liquidità ..................................................... 920
2.2. Le cartolarizzazioni ..................................................................................... 926
2.3. I contratti di partenariato pubblico-privato ............................................ 930
3. Le disposizioni della legge n. 243/2012, attuativa dell’art. 81, comma sesto,
della Costituzione .................................................................................................. 934
3.1. Il ricorso all’indebitamento da parte di regioni ed enti locali ............. 937
3.2. Il concorso degli enti (territoriali e non) alla sostenibilità del debito
pubblico ......................................................................................................... 938
4. La sostenibilità dell’indebitamento - I limiti finanziari alla contrazione ...... 939
4.1. Sostenibilità del debito e concessione di garanzie ................................. 943
4.2. Sostenibilità del debito e operazioni di finanza c.d. derivata ............... 948
5. La copertura delle spese di investimento mediante indebitamento nell’or- dinamento contabile degli enti territoriali ......................................................... 949
5.1. La copertura delle spese di investimento delle regioni mediante la
mera autorizzazione alla contrazione di mutui ....................................... 952
5.2. La disciplina introdotta dalla legge di bilancio per il 2019 .................. 960
Capitolo 44
IL RICONOSCIMENTO DEI DEBITI
FUORI BILANCIO NEGLI ENTI LOCALI
E NELLE ALTRE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI.
IL RAPPORTO CON L’AZIONE
DI INGIUSTIFICATO ARRICCHIMENTO
di Donato Centrone
1. Il riconoscimento dei debiti fuori bilancio. Funzione, presupposti e limiti .. 965
1.1. I debiti fuori bilancio da assenza di impegno ......................................... 970
1.2. La previa, insufficiente, assunzione dell’impegno contabile ................. 971
1.3. I debiti fuori bilancio derivanti da sentenze esecutive .......................... 974
1.4. Il rapporto con gli accantonamenti a fondi rischi e oneri .................... 980
1.5. Le fonti di finanziamento utilizzabili ....................................................... 982
1.6. Rateizzazione e imputazione al bilancio .................................................. 988
XVIII INDICE
2. L’azione generale di ingiustificato arricchimento. I rapporti con le procedure
di riconoscimento di debito .................................................................................. 993
2.1. Arricchimento senza causa e somma urgenza ........................................ 995
2.2. Arricchimento senza causa per la PA e riconoscimento dell’utilità ... 999
2.3. Il rapporto tra l’arricchimento senza causa e la disciplina dei debiti
fuori bilancio negli enti locali .................................................................... 1000
2.4. Legislazione regionale e azione di arricchimento senza causa ............ 1004
2.5. Forma del contratto e riconoscimento dei debiti fuori bilancio .......... 1005
Capitolo 45
IL SISTEMA DEGLI ACCANTONAMENTI E DEI FONDI
NELLA CONTABILITÀ FINANZIARIA DEGLI ENTI TERRITORIALI.
RATIO NORMATIVA E STRUMENTI DI INTERVENTO
di Donato Centrone
1. Accantonamenti e fondi nel sistema armonizzato di contabilità degli enti
territoriali ................................................................................................................ 1011
2. Il fondo pluriennale vincolato ............................................................................. 1015
3. Il fondo crediti di dubbia esigibilità ................................................................... 1023
3.1. La quantificazione del fondo crediti di dubbia esigibilità ..................... 1029
4. Il fondo da anticipazioni liquidità ....................................................................... 1038
5. I fondi per contenzioso o altre passività potenziali .......................................... 1045
6. Il fondo da perdite di società partecipate o di altri enti strumentali ............ 1049
6.1. I rapporti con i limiti al soccorso finanziario .......................................... 1054
Capitolo 46
LE DECLINAZIONI INTERNE DEL PATTO DI STABILITÀ.
LA DISCIPLINA LEGISLATIVA
FRA ESIGENZE DI EQUILIBRIO DEI CONTI PUBBLICI,
RISPETTO DEGLI OBIETTIVI EUROPEI
E TUTELA DELL’AUTONOMIA
di Francesco Sucameli
1. La genesi del c.d. Patto di stabilità interno. Il patto di stabilità e crescita
europeo (PSC) ........................................................................................................ 1059
2. I diversi modelli normativi di patto di stabilità interno (PSI) e l’elusione del
patto come fattispecie a dolo “oggettivo†......................................................... 1065
3. L’odierno Saldo di finanza pubblica (SFP) ....................................................... 1071
4. Il sistema di “limitazioni†e “sanzioni†a corredo dell’effettività del pareggio
di bilancio ................................................................................................................ 1074
5. La giurisprudenza costituzionale a tutela dell’equilibrio di bilancio delle
autonomie e le “contromisure†legislative nella legge di bilancio 2019 ....... 1076
6. La L. n. 243/2012 come legge rinforzata e di paradigma. La sopravvivenza
dell’art. 9 dopo l’abolizione delle “sanzioni†da parte della legge di bilancio
INDICE XIX
2019: la manovra correttiva per i disavanzi registrati nell’anno di competenza ......................................................................................................................... 1086
Capitolo 47
I LIMITI DI FINANZA PUBBLICA ALLE ASSUNZIONI
ED AL TRATTAMENTO ECONOMICO,
ANCHE ACCESSORIO, DEL PERSONALE.
IN PARTICOLARE, GLI AMBITI DI INTERVENTO
DELLA LEGISLAZIONE CONCORRENTE REGIONALE
di Stefania Anna Dorigo
1. Il contenimento delle spese per il personale delle Regioni e degli enti locali.
Ratio della soggezione ai limiti di finanza pubblica e sintesi del quadro
normativo vigente .................................................................................................. 1097
A) Limiti di spesa per il personale. ................................................................. 1098
B) Contenimento degli oneri accessori........................................................... 1101
C) Limiti alla capacità assunzionale................................................................ 1107
2. I controlli della Corte dei conti in materia di personale ................................. 1112
3. Gli ambiti di intervento della legislazione concorrente regionale ................. 1121
Capitolo 48
I PIANI DI RAZIONALIZZAZIONE
DELLE SOCIETÀ PUBBLICHE.
PRESUPPOSTI E PARAMETRI NORMATIVI.
NATURA ED ESITI DEL CONTROLLO AFFIDATO
ALLE SEZIONI REGIONALI DELLA CORTE DEI CONTI
di Cristian Pettinari e Federica Pasero
1. Il “processo†di revisione delle partecipazioni societarie ............................... 1127
2. La revisione straordinaria delle partecipazioni ................................................. 1134
3. La razionalizzazione periodica delle partecipazioni pubbliche ...................... 1144
Capitolo 49
LA GESTIONE DEL PERSONALE IN SERVIZIO PRESSO
LE SOCIETÀ PUBBLICHE. IN PARTICOLARE,
LA DISCIPLINA DELLE ASSUNZIONI
ED IL RIASSORBIMENTO DEL PERSONALE IN ESUBERO
di Cristian Pettinari e Elisabetta Conte
1. La disciplina contenuta nel testo unico .............................................................. 1149
2. La specifica posizione dei dipendenti delle società partecipate rispetto alle
altre categorie del c.d. “pubblico impiego†....................................................... 1157
XX INDICE
Capitolo 50
ASSOGGETTABILITÀ ALLE PROCEDURE CONCORSUALI
E DISCIPLINA APPLICABILE ALLE SOCIETÀ
“IN CRISI D’IMPRESAâ€
CONTROLLATE O PARTECIPATE DA ENTI PUBBLICI
di Laura De Rentiis
1. Premessa: l’art. 14 del d.lgs. n. 175/2016 ............................................................ 1165
2. L’assoggettamento delle società a partecipazione pubblica alle disposizioni
sulle procedure concorsuali: il c.d. presupposto soggettivo ............................ 1166
3. Il presupposto oggettivo per l’assoggettabilità di una società “pubblica†alle
procedure concorsuali ........................................................................................... 1169
4. Gli strumenti di allerta della crisi dell’impresa nel T.U.S.P. e nel Codice
della crisi dell’impresa .......................................................................................... 1171
5. Crisi della società ed interventi dei soci pubblici: il c.d. divieto di « soccorso
finanziario » delle partecipate e il finanziamento del socio pubblico ............ 1177
6. Crisi della società partecipata e l’obbligo dell’organo esecutivo di presentare
istanza per l’apertura di una procedura concorsuale ....................................... 1184
7. La disciplina delle procedure concorsuali che interessano società controllate
o partecipate da enti pubblici .............................................................................. 1188
8. L’art. 14, comma 6, T.U.S.P. ................................................................................ 1192
Capitolo 51
IL GIUDIZIO DI PARIFICAZIONE
DEL RENDICONTO DELLE REGIONI
di Francesco Sucameli
1. Il quadro normativo e la natura del giudizio di parifica: il controllo con le
“formalità della giurisdizione contenziosaâ€. Procedura e contraddittorio .... 1201
2. Oggetto ed effetti della rendicontazione e conseguenti funzioni del giudizio
di parifica ................................................................................................................. 1215
3. L’ampliamento del parametro del giudizio di parificazione ........................... 1220
4. La natura della giurisdizione, i poteri del giudice e gli esiti del giudizio di
parificazione: il giudicato contabile ..................................................................... 1223
5. Tipi di dispositivo e limiti alla rilevanza di questioni di costituzionalità ...... 1228
6. Le questioni di costituzionalità sollevabili nel giudizio di parifica. La legittimazione nei giudizi di controllo e la progressiva estensione dell’oggetto
(legge rilevante) e del parametro ........................................................................ 1236
Capitolo 52
IL CONTROLLO DI LEGALITÀ FINANZIARIA SUI BILANCI
DI PREVISIONE E SUI RENDICONTI DEGLI ENTI LOCALI
di Stefania Anna Dorigo
1. Il controllo di legalità finanziaria sui bilanci di previsione e su quelli
consuntivi (c.d. rendiconti) degli enti locali: il quadro evolutivo e la compatibilità con i principi costituzionali ...................................................................... 1251
INDICE XXI
2. L’oggetto del controllo e le sue modalità di svolgimento ............................... 1256
2.1. Rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di stabilità interno
(PSI). Dal patto di stabilità al pareggio di bilancio; dal pareggio di
bilancio agli equilibri di bilancio ............................................................... 1260
2.2. Osservanza del vincolo previsto in materia di indebitamento dall’articolo 119 della Costituzione e sostenibilità dell’indebitamento .......... 1269
2.3. Fattispecie che possono incidere sugli equilibri di bilancio (anche
prospettici) dell’ente ................................................................................... 1272
2.3.1. Gestione dei residui ....................................................................... 1272
2.3.2. Tensione nei flussi di cassa ........................................................... 1275
2.3.3. Corretta stima del risultato di amministrazione; utilizzo dell’avanzo di amministrazione e recupero di eventuali disavanzi . 1277
2.3.4. Evoluzione del fondo pluriennale vincolato e del fondo crediti
di dubbia esigibilità ........................................................................ 1282
2.3.5. Andamento delle riscossioni e dei pagamenti ........................... 1286
2.3.6. Formazione di debiti fuori bilancio (DFB) ................................ 1288
2.3.7. Rapporti con gli organismi partecipati ....................................... 1290
2.3.8. Rispetto dei limiti di spesa in materia di personale ................. 1292
3. Gli esiti delle pronunce delle Sezioni territoriali. In particolare, il blocco dei
programmi di spesa ............................................................................................... 1293
4. L’impugnativa delle pronunce emesse dalle Sezioni della Corte dei conti in
sede di controllo sulla legalità finanziaria dei bilanci degli enti locali. ......... 1299
5. Il controllo di legalità finanziaria e la sua assimilazione alla funzione giurisdizionale. I recenti arresti della giurisprudenza costituzionale e comunitaria ............ 1302
Capitolo 53
LE SITUAZIONI DI CRISI FINANZIARIA DEGLI ENTI LOCALI:
I PIANI DI RIEQUILIBRIO FINANZIARIO PLURIENNALE
E LA PROCEDURA DI DISSESTO GUIDATO
di Stefania Anna Dorigo
1. La crisi finanziaria degli enti locali: lo stato di dissesto .................................. 1309
2. Il piano di riequilibrio finanziario pluriennale. Ratio dell’istituto, procedimento di adozione, suoi contenuti ed effetti ..................................................... 1312
3. Il piano di riequilibrio finanziario pluriennale e i controlli della Corte dei
conti ......................................................................................................................... 1318
3.1. Il giudizio delle Sezioni di controllo della Corte dei conti in merito alla
approvazione o al rigetto del piano ......................................................... 1318
3.2. Il monitoraggio della Corte dei conti sui piani di riequilibrio finanziario pluriennale .............................................................................................. 1322
3.3. L’impugnativa delle decisioni assunte dalle Sezioni regionali in sede di
esame dei piani di riequilibrio. Il sindacato delle Sezioni Riunite in
speciale composizione ................................................................................. 1325
4. La procedura di c.d. dissesto guidato ................................................................. 1331
4.1. L’impugnazione delle pronunce della Corte dei conti nell’ambito della
procedura di dissesto guidato .................................................................... 1334
XXII INDICE
Capitolo 54
IL CONTROLLO DI LEGALITÀ FINANZIARIA SUI BILANCI
DEGLI ENTI DEL SERVIZIO SANITARIO NAZIONALE
di Federica Pasero
1. ll controllo di legalità finanziaria sui bilanci di esercizio degli enti del SSN. . 1337
2. Gli enti del servizio sanitario assoggettati al controllo .................................... 1339
3. I parametri normativi del controllo .................................................................... 1340
4. Il procedimento di controllo ................................................................................ 1350
5. Gli esiti del controllo sui bilanci degli enti del SSN ........................................ 1359
6. L’impugnazione delle pronunce delle Sezioni regionali di controllo ............ 1369
Capitolo 55
IL CONTROLLO PREVENTIVO DI LEGITTIMITÀ SU ATTI.
ESTENSIONE, PARAMETRI ED ESITI
di Stefania Anna Dorigo
1. Il controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti. Cenni storici e
attuale configurazione ........................................................................................... 1371
2. Il procedimento di controllo preventivo ............................................................ 1375
3. L’estensione del controllo, ossia gli atti sottoposti a controllo ...................... 1377
4. I parametri dell’esame condotto dalla Corte dei conti. La proponibilità di
questioni di legittimità costituzionale ................................................................. 1392
5. Gli esiti del procedimento di controllo preventivo di legittimità . In particolare, la registrazione con riserva .......................................................................... 1398
Capitolo 56
I CONTROLLI DELLA CORTE DEI CONTI
SUI SISTEMI DI CONTROLLO INTERNO,
IN PARTICOLARE NEI CONFRONTI
DEGLI ENTI TERRITORIALI
E DELLE SOCIETÀ PARTECIPATE DA QUESTI ULTIMI
di Michele Calaprice e Donato Centrone
1. Considerazioni introduttive .................................................................................. 1403
2. Le verifiche della Corte dei conti sul funzionamento dei sistemi di controllo
interno alle p.a. ...................................................................................................... 1405
3. Le verifiche della Corte dei conti sul sistema dei controlli interni degli enti
locali ......................................................................................................................... 1406
4. Il sistema dei controlli interni negli enti locali ................................................. 1410
5. Il referto annuale sui controlli interni del sindaco dei comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti e del presidente della provincia ................ 1411
6. La relazione annuale del presidente della regione sul funzionamento dei
controlli interni e sui controlli effettuati ............................................................ 1413
7. Il controllo di regolarità amministrativo-contabile ........................................... 1415
8. Il controllo di gestione negli enti locali ............................................................. 1420
9. Il controllo strategico ............................................................................................ 1423
INDICE XXIII
10. Il controllo sugli equilibri finanziari ................................................................... 1426
11. Il controllo sulla qualità dei servizi ..................................................................... 1431
12. Il controllo sulle società partecipate ................................................................... 1434
13. I controlli interni sulle società partecipate alla luce del testo unico sulle
società pubbliche .................................................................................................... 1436
14. La responsabilità sanzionatoria ........................................................................... 1441
Capitolo 57
IL CONFERIMENTO DI INCARICHI A SOGGETTI ESTERNI
DA PARTE DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI
E DELLE SOCIETÀ PARTECIPATE,
ALLA LUCE DEL CODICE DEI CONTRATTI PUBBLICI
E DEL TESTO UNICO SULLE SOCIETÀ PUBBLICHE
di Donato Centrone ed Elisabetta Conte
1. Il conferimento di incarichi a personale esterno da parte della p.a. ............. 1447
2. L’estensione delle procedure per il conferimento di incarichi di consulenza
e collaborazione alle società pubbliche .............................................................. 1452
3. Il conferimento di incarichi a professionisti esterni da parte delle società a
controllo pubblico dopo il d.lgs. n. 175/2016 ..................................................... 1453
4. Il conferimento di incarichi, da parte di enti locali e società pubbliche, alla
luce del nuovo codice dei contratti ..................................................................... 1459
5. L’affidamento degli incarichi legali ..................................................................... 1463
6. Le Linee guida ANAC, la giurisprudenza nazionale ed europea .................. 1467
7. Considerazioni conclusive e profili interpretativi aperti .................................. 1472
Indice analitico a cura di Francesco Oliverio ................................................................ 1477