INDICE SOMMARIO Premessa alla prima edizione .............................. . V Premessa ........................................... . VII Bibliografia generale .................................... . XI CAPITOLO I L’Amministrazione e il suo diritto 1. La nozione di pubblica amministrazione ................... . 1 2. La nozione di diritto amministrativo ...................... . 3 3. L’amministrazione europea e il diritto amministrativo dell’Unione europea ........................................... . 7 CAPITOLO II Ordinamento giuridico e amministrazione: la disciplina costituzionale 1. Diritto amministrativo e nozione di ordinamento giuridico ....... . 15 2. L’amministrazione nella Costituzione: in particolare, il « modello » di amministrazione emergente dagli artt. 5, 95, 97 e 98. La separazione tra indirizzo politico e attività di gestione ..................... . 16 3. I principi costituzionali della pubblica amministrazione: la responsabilità . . 20 3.1. Segue: il principio di legalità ...................... . 21 3.2. Il principio di imparzialità ........................ . 26 3.3. Il principio di buon andamento .................... . 28 3.4. I criteri di efficacia, efficienza, imparzialità, pubblicità e trasparenza. La lotta alla corruzione e all’illegalità ............ . 29 3.5. I principi di azionabilità delle situazioni giuridiche dei cittadini nei confronti della pubblica amministrazione e di sindacabilità degli atti amministrativi. Il problema della riserva di amministrazione . 41 3.6. Il principio dell’equilibrio di bilancio ................. . 43 4. Il principio della finalizzazione dell’amministrazione pubblica agli interessi pubblici ........................................ . 45 5. I principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza ........ . 46 6. I principi costituzionali applicabili alla pubblica amministrazione: l’eguaglianza, la solidarietà, la democrazia ...................... . 47 CAPITOLO III L’organizzazione amministrativa: profili generali 1. Introduzione ..................................... . 49 2. I soggetti di diritto nel diritto amministrativo: gli enti pubblici ..... . 49 3. Il problema dei caratteri dell’ente pubblico .................. . 50 4. La definizione di ente pubblico e le conseguenze della pubblicità ... . 51 5. Il problema della classificazione degli enti pubblici ............. . 56 6. Relazioni e rapporti intersoggettivi e forme associative ........... . 60 7. La disciplina dell’Unione europea: in particolare, gli organismi di diritto pubblico ........................................ . 64 8. Le figure di incerta qualificazione: in particolare, le società per azioni a partecipazione pubblica; le fondazioni. Cenni al rapporto tra potere pubblico e mercato e alla crisi legata alla diffusione del Coronavirus .... . 67 9. Vicende degli enti pubblici ............................ . 78 10. La privatizzazione degli enti pubblici ...................... . 79 11. I principi in tema di organizzazione degli enti pubblici .......... . 80 12. L’organo ........................................ . 83 13. L’imputazione di fattispecie in capo agli enti da parte di soggetti estranei alla loro organizzazione .............................. . 85 14. Classificazione degli organi ............................ . 85 15. Relazioni interorganiche. I modelli teorici: la gerarchia, la direzione e il coordinamento .................................... . 88 15.1. Segue: il controllo ............................. . 91 15.2. In particolare: il controllo di ragioneria nell’amministrazione statale ed il controllo della Corte dei conti .................. . 93 15.3. L’evoluzione normativa in tema di controlli. Dai controlli interni alla valutazione del personale e delle strutture ........... . 97 16. I rapporti tra gli organi e l’utilizzo, da parte di un ente, degli organi di un altro ente ....................................... . 98 17. Gli uffici e il rapporto di servizio ........................ . 100 18. La disciplina attuale del rapporto di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche ................................. . 104 19. La dirigenza e i suoi rapporti con gli organi politici ............ . 111 20. I soggetti di diritto nel diritto amministrativo: le formazioni sociali e gli ordinamenti autonomi ............................... . 118 21. I mezzi. In particolare i beni pubblici. Nozione e classificazione codicistica . 120 22. Il regime giuridico dei beni demaniali ..................... . 122 23. Il regime giuridico dei beni del patrimonio indisponibile. Il federalismo demaniale ....................................... . 126 24. La privatizzazione dei beni pubblici ...................... . 131 25. Diritti demaniali su cose altrui, diritti d’uso pubblico e usi civici .... . 133 26. L’uso dei beni pubblici ............................... . 134 27. I beni privati di interesse pubblico. I commons e i domini collettivi . . . 136 CAPITOLO IV L’organizzazione degli enti pubblici 1. Cenni all’organizzazione statale: quadro generale .............. . 139 XIV Indice sommario 2. In particolare: il governo e i ministeri ..................... . 140 3. Le strutture di raccordo tra i vari ministeri .................. . 141 4. Il Consiglio di Stato, la Corte dei conti e il Cnel ............... . 142 5. Le aziende autonome ................................ . 144 6. Le amministrazioni indipendenti ......................... . 145 7. Gli enti parastatali e gli enti pubblici economici ............... . 153 8. L’amministrazione statale periferica ....................... . 156 9. L’organizzazione amministrativa territoriale non statale: la disciplina costituzionale e le recenti riforme ......................... . 157 10. I rapporti con lo Stato e l’autonomia contabile della regione ....... . 160 11. L’organizzazione regionale ............................ . 162 12. La posizione e le funzioni degli enti locali ................... . 163 13. Le funzioni e l’organizzazione del comune .................. . 164 13.1. Le funzioni e l’organizzazione della provincia ........... . 168 14. I controlli sugli atti e sugli organi degli enti locali .............. . 169 15. I rapporti finanziari e la contabilità nei comuni e nelle province .... . 171 16. Gli istituti di partecipazione negli enti locali ................. . 172 17. Territorio e forme associative ........................... . 173 18. Città metropolitane e comunità montane ................... . 175 CAPITOLO V Situazioni giuridiche soggettive e loro vicende 1. Premessa. Qualità giuridiche, status, capacità e situazioni giuridiche . . . 177 2. Potere, diritto soggettivo, dovere e obbligo .................. . 180 3. L’interesse legittimo ................................. . 182 4. Interessi diffusi e interessi collettivi ....................... . 187 5. Il problema dell’esistenza di altre situazioni giuridiche soggettive .... . 189 5.1. Le situazioni giuridiche protette dall’ordinamento dell’Unione europea ..................................... . 190 6. Le modalità di produzione degli effetti giuridici ............... . 192 7. I poteri amministrativi: i poteri autorizzatori (in particolare: potere pubblico, accesso al mercato e liberalizzazione) .................. . 195 8. I poteri concessori .................................. . 201 9. I poteri ablatori ................................... . 205 10. I poteri sanzionatori ................................ . 210 11. I poteri di ordinanza, i poteri di programmazione e di pianificazione, i poteri di imposizione dei vincoli, i poteri di controllo ............... . 215 12. I poteri strumentali e i poteri dichiarativi. Le dichiarazioni sostitutive . . 219 13. I poteri relativi ad atti amministrativi generali ................ . 223 14. Cenni ad alcune tra le più rilevanti vicende giuridiche il cui studio interessa il diritto amministrativo: il decorso del tempo e la rinuncia ........ . 225 15. Segue: fatti, atti e negozi costitutivi di obblighi. Rinvio ........... . 227 16. L’esercizio del potere: norme di azione, discrezionalità e merito .... . 227 Indice sommario XV 17. Le fonti del diritto (in particolare quelle legislative) attinenti alle situazioni giuridiche ....................................... . 230 18. Cenni ad alcuni riflessi della distinzione tra norme di relazione e norme di azione sui problemi della difformità dell’atto dal paradigma normativo e del riparto di giurisdizione ............................... . 231 19. Le norme prodotte dalle fonti comunitarie .................. . 233 20. Le fonti soggettivamente amministrative: considerazioni generali. Soft law e linee guida ..................................... . 234 21. I regolamenti amministrativi ........................... . 238 22. Le altre fonti secondarie; in particolare: statuti e regolamenti degli enti locali. I testi unici .................................. . 241 CAPITOLO VI Il procedimento amministrativo 1. Introduzione ..................................... . 245 2. Cenni alle esperienze straniere e alla disciplina comunitaria ....... . 247 3. L’esperienza italiana: la legge 7 agosto 1990, n. 241 e il suo ambito di applicazione ...................................... . 248 4. I principi enunciati dalla legge 241/1990 ................... . 250 5. Le fasi del procedimento ............................. . 254 6. Rapporti tra procedimenti amministrativi ................... . 256 7. L’iniziativa del procedimento amministrativo ................. . 257 8. Il dovere di concludere il procedimento .................... . 261 9. Il responsabile del procedimento ........................ . 267 10. La comunicazione dell’avvio del procedimento ............... . 271 11. L’istruttoria procedimentale ........................... . 275 11.1. L’oggetto dell’attività istruttoria .................... . 276 11.2. Le modalità di acquisizione degli interessi e la conferenza di servizi c.d. « istruttoria » ............................. . 277 11.3. La partecipazione procedimentale ................... . 278 11.4. L’ambito di applicazione della disciplina sulla partecipazione procedimentale ................................. . 279 11.5. Aspetti strutturali e funzionali della partecipazione ........ . 280 11.6. Partecipazione al procedimento, interessi procedimentali e loro tutela ...................................... . 283 11.7. Il diritto di accesso ai documenti amministrativi .......... . 285 11.8. Procedimento, atti dichiarativi e valutazioni ............ . 298 11.9. Le attività istruttorie dirette all’accertamento dei fatti ...... . 302 11.10. La fase consultiva ............................. . 305 12. La fase decisoria: rinvio .............................. . 308 13. La fase integrativa dell’efficacia ......................... . 311 14. La semplificazione procedimentale ....................... . 315 XVI Indice sommario CAPITOLO VII La conclusione del procedimento amministrativo: il provvedimento e gli accordi amministrativi 1. Gli atti determinativi del contenuto del provvedimento, l’atto complesso, il concerto e l’intesa ................................. . 319 2. La conferenza di servizi c.d. « decisoria » ................... . 321 3. Silenzio significativo, silenzio-inadempimento, silenzio-rigetto e silenzio devolutivo ....................................... . 329 4. La segnalazione certificata di inizio attività e la comunicazione previa . . 333 5. L’atto amministrativo e il provvedimento amministrativo: osservazioni generali .......................................... . 338 6. Provvedimento amministrativo e incisione sulle situazioni soggettive . . . 340 7. Unilateralità, tipicità e nominatività del potere ................ . 341 8. Gli elementi essenziali del provvedimento e le clausole accessorie ... . 343 9. Difformità del provvedimento dal paradigma normativo: la nullità e l’illiceità del provvedimento amministrativo .................... . 346 10. Segue: l’illegittimità del provvedimento amministrativo .......... . 349 11. I vizi di legittimità del provvedimento amministrativo ........... . 355 12. La motivazione di provvedimenti ed atti amministrativi .......... . 359 13. I vizi di merito .................................... . 361 14. Procedimenti di riesame dell’atto illegittimo: conferma, annullamento, riforma, convalida ................................... . 362 15. Conversione, inoppugnabilità, acquiescenza, ratifica, rettifica e rinnovazione del provvedimento .............................. . 367 16. L’efficacia del provvedimento amministrativo: limiti spaziali e limiti temporali .......................................... . 368 17. I procedimenti di revisione: proroga, revoca e ritiro del provvedimento amministrativo .................................... . 371 18. Esecutività ed esecutorietà del provvedimento amministrativo ...... . 375 19. Gli accordi amministrativi. Osservazioni generali .............. . 377 20. Gli accordi tra amministrazione e privati ex art. 11, l. 7 agosto 1990, n. 241 . 378 21. I contratti di programma e gli accordi tra amministrazioni ........ . 380 22. In particolare: gli accordi di programma .................... . 382 CAPITOLO VIII Obbligazioni della pubblica amministrazione e diritto comune 1. Il regime delle « obbligazioni pubbliche » tra diritto comune e deviazioni pubblicistiche ..................................... . 385 2. I contratti della pubblica amministrazione .................. . 386 2.1. Le principali scansioni del procedimento ad evidenza pubblica: la deliberazione di contrattare ....................... . 395 2.2. La scelta del contraente: le procedure (dal bando all’aggiudicazione) ....................................... . 396 Indice sommario XVII 2.3. Stipulazione, approvazione, controllo ed esecuzione del contratto . 399 2.4. Concessioni e appalti nei settori speciali ............... . 401 2.5. Interessi legittimi, vizi del procedimento amministrativo e riflessi sulla validità del contratto ........................ . 404 3. Gestione d’affari, arricchimento senza causa e pagamento di indebito . . 406 4. La responsabilità civile dell’amministrazione e dei suoi agenti: l’art. 28 Cost. e la responsabilità extracontrattuale ....................... . 407 5. La disciplina posta dal legislatore ordinario: il t.u. degli impiegati civili dello Stato (d.p.r. 3/1957) ................................ . 409 6. I riflessi di tale disciplina su dottrina e giurisprudenza: la responsabilità diretta della pubblica amministrazione e la responsabilità dei suoi funzionari e dipendenti ................................... . 410 7. Il problema del risarcimento degli interessi legittimi ............ . 412 8. Le ipotesi particolare di illecito e la responsabilità da contatto. ..... . 414 9. I recenti indirizzi ampliativi della responsabilità della pubblica amministrazione. La responsabilità precontrattuale, il danno da comportamento, il danno da ritardo e la responsabilità contrattuale della pubblica amministrazione ....................................... . 416 10. La responsabilità amministrativa e la responsabilità contabile ...... . 419 11. Obbligazioni e servizi pubblici .......................... . 425 12. Adempimento delle obbligazioni pubbliche e responsabilità patrimoniale dell’amministrazione ................................ . 433 CAPITOLO IX Giustizia amministrativa Sezione I Disciplina costituzionale 1. Giustizia amministrativa: definizione ...................... . 437 2. L’evoluzione del sistema italiano ......................... . 438 3. La disciplina costituzionale ............................ . 440 4. L’evoluzione successiva all’entrata in vigore della Costituzione ..... . 445 5. La giurisdizione e i suoi limiti: in particolare, la ripartizione della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo .......... . 447 6. Conflitti di attribuzione, conflitti di giurisdizione e verifica della giurisdizione .......................................... . 448 Sezione II La tutela innanzi al giudice ordinario 7. Il giudice ordinario e la pubblica amministrazione: la disciplina di cui alla l. 2248/1865, all. E ................................. . 450 8. Le azioni ammissibili nei confronti della pubblica amministrazione e le deroghe al diritto processuale comune ..................... . 452 XVIII Indice sommario Sezione III Il giudice amministrativo 9. Premessa ........................................ . 457 10. La ripartizione tra giurisdizione generale di legittimità, giurisdizione esclusiva e giurisdizione di merito ........................... . 460 Sezione IV Il processo amministrativo 11. Le fonti e i principi del processo amministrativo .............. . 465 12. Le parti del processo amministrativo ...................... . 468 13. Le azioni esperibili nel processo amministrativo e le tipologie di processo . 469 14. I riti speciali ...................................... . 473 15. L’introduzione del giudizio: il ricorso ..................... . 476 16. Il termine per ricorrere e la notificazione del ricorso ............ . 478 17. La costituzione delle parti in giudizio ..................... . 480 18. Il ricorso incidentale, la domanda di fissazione di udienza e l’iscrizione a ruolo della causa ................................... . 482 19. I principi e la disciplina dell’istruzione probatoria ............. . 484 20. Le misure cautelari ................................. . 487 21. Le vicende e le modificazioni del rapporto processuale .......... . 492 22. La discussione e la decisione del ricorso .................... . 494 23. I mezzi di gravame ................................. . 499 24. Il giudicato amministrativo e il giudizio di ottemperanza ......... . 502 25. Il contenzioso elettorale .............................. . 507 Sezione V I giudici amministrativi speciali 26. Premessa ........................................ . 510 27. La Corte dei conti .................................. . 510 27.1. Il giudizio di responsabilità amministrativa ............. . 511 27.2. Il giudizio di conto ............................ . 513 27.3. Il giudizio pensionistico ......................... . 514 28. I mezzi di impugnazione contro le decisioni della Corte dei conti ... . 516 29. Le giurisdizioni amministrative speciali: il Tribunale superiore delle acque pubbliche ....................................... . 517 30. Segue: le altre giurisdizioni amministrative speciali ............. . 518 Sezione VI I ricorsi amministrativi 31. I ricorsi amministrativi (nozioni generali) ................... . 519 31.1. La classificazione dei ricorsi amministrativi ............. . 522 Indice sommario XIX 32. Il ricorso gerarchico, il ricorso gerarchico improprio e il ricorso in opposizione ......................................... . 523 33. Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica ........... . 527 Indice analitico ....................................... . 533