INDICE SOMMARIO Prefazione alla prima edizione .............................. . VII Prefazione........................................... . IX Avvertenza .......................................... . XIII Bibliografia generale .................................... . XV PARTE I DIRITTO AMMINISTRATIVO SOSTANZIALE CAPITOLO I L’amministrazione e il suo diritto 1. La nozione di pubblica amministrazione ................... . 3 2. La pubblica amministrazione dopo l’entrata in vigore della Costituzione, i suoi mali recenti e i rimedi posti in atto. In particolare: il problema della riforma della pubblica amministrazione .................... . 5 3. La nozione di diritto amministrativo ...................... . 8 4. La scienza del diritto amministrativo ...................... . 14 5. L’amministrazione europea e il diritto amministrativo dell’Unione europea ........................................... . 17 Bibliografia .......................................... . 24 CAPITOLO II Ordinamento giuridico e amministrazione: la disciplina costituzionale 1. Diritto amministrativo e nozione di ordinamento giuridico ....... . 27 2. L’amministrazione nella Costituzione: in particolare, il « modello » di amministrazione emergente dagli artt. 5, 95, 97 e 98 ........... . 29 3. Ancora sui modelli di amministrazione nella Costituzione. La distinzione tra indirizzo politico e attività di gestione ................... . 31 4. I principi costituzionali della pubblica amministrazione: la responsabilità. 35 4.1. Segue: il principio di legalità ...................... . 36 4.2. Il principio di imparzialità ....................... . 43 4.3. Il principio di buon andamento .................... . 46 4.4. I criteri di efficacia, economicità, efficienza, imparzialità, pubblicità e trasparenza. La lotta alla corruzione e all’illegalità .... . 47 4.5. I principi di azionabilità delle situazioni giuridiche dei cittadini nei confronti della pubblica amministrazione e di sindacabilità degli atti amministrativi. Il problema della riserva di amministrazione ..................................... . 65 4.6. Il principio dell’equilibrio di bilancio ................ . 67 5. Il principio della finalizzazione dell’amministrazione pubblica agli interessi pubblici ..................................... . 70 6. I principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza ......... . 71 7. I principi costituzionali applicabili alla pubblica amministrazione: l’eguaglianza, la solidarietà, la democrazia ...................... . 73 8. L’amministrazione nella Costituzione come « potere dello Stato » ... . 73 Bibliografia .......................................... . 74 CAPITOLO III L’organizzazione amministrativa: profili generali 1. Introduzione ..................................... . 77 2. I soggetti di diritto nel diritto amministrativo: gli enti pubblici ..... . 78 3. Il problema dei caratteri dell’ente pubblico ................. . 79 4. La definizione di ente pubblico e le conseguenze della pubblicità ... . 80 5. Il problema della classificazione degli enti pubblici ............ . 87 6. Relazioni e rapporti intersoggettivi; forme associative ........... . 91 7. La disciplina dell’Unione europea: in particolare, gli organismi di diritto pubblico ........................................ . 96 8. Le figure di incerta qualificazione: in particolare, le società per azioni a partecipazione pubblica; le fondazioni. Cenni al rapporto tra potere pubblico e mercato e alla crisi legata alla diffusione del Coronavirus . . 100 9. Vicende degli enti pubblici ............................ . 121 10. La privatizzazione degli enti pubblici ..................... . 122 11. I principi in tema di organizzazione degli enti pubblici .......... . 124 12. L’organo ........................................ . 128 13. L’imputazione di fattispecie in capo agli enti da parte di soggetti estranei alla loro organizzazione .............................. . 130 14. Classificazione degli organi ............................ . 131 15. Relazioni interorganiche. I modelli teorici: la gerarchia, la direzione e il coordinamento .................................... . 134 15.1. Segue: il controllo ............................. . 137 15.2. In particolare: il controllo di ragioneria nell’amministrazione statale e il controllo della Corte dei conti .............. . 140 15.3. L’evoluzione normativa in tema di controlli. Dai controlli interni alla valutazione del personale e delle strutture ........... . 149 16. I rapporti tra gli organi e l’utilizzo, da parte di un ente, degli organi di un altro ente ....................................... . 151 XVIII Indice sommario 17. Gli uffici e il rapporto di servizio ........................ . 153 18. La disciplina attuale del rapporto di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche ................................. . 157 19. La dirigenza e i suoi rapporti con gli organi politici ............ . 171 20. I soggetti di diritto nel diritto amministrativo: le formazioni sociali e gli ordinamenti autonomi ............................... . 181 21. I mezzi. In particolare i beni pubblici. Nozione e classificazione codicistica ........................................... . 183 22. Il regime giuridico dei beni demaniali ..................... . 186 23. Il regime giuridico dei beni del patrimonio indisponibile. Il federalismo demaniale. L’amministrazione dei beni pubblici ............... . 191 24. Diritti demaniali su cose altrui, diritti d’uso pubblico e usi civici ... . 199 25. L’uso dei beni pubblici .............................. . 200 26. I beni privati di interesse pubblico: in particolare, i beni culturali appartenenti ai privati. Le reti. I commons e i domini collettivi ........ . 202 Bibliografia .......................................... . 206 CAPITOLO IV L’organizzazione degli enti pubblici 1. Cenni all’organizzazione statale: quadro generale .............. . 209 2. In particolare: il governo e i ministeri ..................... . 210 3. Le strutture di raccordo tra i vari ministeri .................. . 211 4. Il Consiglio di Stato, la Corte dei conti e il Cnel .............. . 213 5. Le aziende autonome ................................ . 217 6. Le amministrazioni indipendenti ........................ . 217 7. Gli enti parastatali e gli enti pubblici economici .............. . 229 8. L’amministrazione statale periferica ...................... . 232 9. L’organizzazione amministrativa territoriale non statale: la disciplina costituzionale e le recenti riforme ......................... . 234 10. I rapporti con lo Stato e l’autonomia contabile della regione ...... . 237 11. L’organizzazione regionale ............................ . 239 12. La posizione e l’organizzazione degli enti locali ............... . 240 13. Le funzioni e l’organizzazione del comune .................. . 241 13.1. Le funzioni e l’organizzazione della provincia ........... . 245 14. I controlli sugli atti e sugli organi di comuni e province ......... . 246 15. I rapporti finanziari e la contabilità nei comuni e nelle province .... . 249 16. Gli istituti di partecipazione negli enti locali ................. . 250 17. Territorio e forme associative .......................... . 251 18. Città metropolitane e comunità montane ................... . 253 Bibliografia .......................................... . 254 CAPITOLO V Situazioni giuridiche soggettive e loro vicende 1. Premessa. Qualità giuridiche, status, capacità e situazioni giuridiche . . 257 Indice sommario XIX 2. Potere, diritto soggettivo, dovere e obbligo ................. . 261 3. L’interesse legittimo ................................ . 264 4. Interessi diffusi e interessi collettivi ....................... . 270 5. Il problema dell’esistenza di altre situazioni giuridiche soggettive ... . 273 5.1. Le situazioni giuridiche protette dall’ordinamento dell’Unione europea ................................... . 274 6. Le modalità di produzione degli effetti giuridici .............. . 277 7. I poteri amministrativi: i poteri autorizzatori (in particolare: potere pubblico, accesso al mercato e liberalizzazione) ............... . 280 8. I poteri concessori ................................. . 290 9. I poteri ablatori ................................... . 297 10. I poteri sanzionatori ................................ . 302 11. I poteri di ordinanza, i poteri di programmazione e di pianificazione, i poteri di imposizione dei vincoli, i poteri di controllo ........... . 310 12. I poteri strumentali e i poteri dichiarativi. Le dichiarazioni sostitutive . 315 13. I poteri relativi ad atti amministrativi generali ................ . 322 14. Cenni ad alcune tra le più rilevanti vicende giuridiche il cui studio interessa il diritto amministrativo: il decorso del tempo e la rinuncia . . 323 15. Segue: fatti, atti e negozi costitutivi di obblighi. Rinvio .......... . 326 16. L’esercizio del potere: norme di azione, discrezionalità e merito .... . 326 17. Le fonti del diritto (in particolare quelle legislative) attinenti alle situazioni giuridiche ................................... . 330 18. Cenni ad alcuni riflessi della distinzione tra norme di relazione e norme di azione sui problemi della difformità dell’atto dal paradigma normativo e del riparto di giurisdizione ............................ . 332 19. Le norme prodotte dalle fonti comunitarie .................. . 335 20. Le fonti soggettivamente amministrative: considerazioni generali. Soft law e linee guida ..................................... . 337 21. I regolamenti amministrativi ........................... . 342 22. Le altre fonti secondarie; in particolare: statuti e regolamenti degli enti locali. I testi unici .................................. . 344 Bibliografia .......................................... . 347 CAPITOLO VI Il procedimento amministrativo 1. Introduzione ..................................... . 351 2. Cenni alle esperienze straniere e alla disciplina comunitaria ....... . 353 3. L’esperienza italiana: la legge 7 agosto 1990, n. 241 e il suo ambito di applicazione ...................................... . 355 4. I principi enunciati dalla legge 241/1990 ................... . 357 5. Le fasi del procedimento ............................. . 361 6. Rapporti tra procedimenti amministrativi ................... . 363 7. L’iniziativa del procedimento amministrativo ................ . 365 8. Il dovere di concludere il procedimento ................... . 369 XX Indice sommario 9. Il responsabile del procedimento ........................ . 378 10. La comunicazione dell’avvio del procedimento ............... . 384 11. L’istruttoria procedimentale ........................... . 388 11.1. L’oggetto dell’attività istruttoria .................... . 389 11.2. Le modalità di acquisizione degli interessi e la conferenza di servizi c.d. « istruttoria » ........................ . 390 11.3. La partecipazione procedimentale ................... . 391 11.4. L’ambito di applicazione della disciplina sulla partecipazione procedimentale ............................... . 393 11.5. Aspetti strutturali e funzionali della partecipazione ....... . 394 11.6. Partecipazione al procedimento, interessi procedimentali e loro tutela ..................................... . 399 11.7. Il diritto di accesso ai documenti amministrativi ......... . 400 11.8. Procedimento, atti dichiarativi e valutazioni ............ . 418 11.9. Le attività istruttorie dirette all’accertamento dei fatti ...... . 423 11.10. La fase consultiva ............................. . 429 12. La fase decisoria: rinvio .............................. . 432 13. La fase integrativa dell’efficacia ......................... . 435 14. La semplificazione procedimentale ....................... . 441 Bibliografia .......................................... . 445 CAPITOLO VII La conclusione del procedimento amministrativo: il provvedimento e gli accordi amministrativi 1. Gli atti determinativi del contenuto del provvedimento, l’atto complesso, il concerto e l’intesa ................................ . 447 2. La conferenza di servizi c.d. « decisoria » ................... . 449 3. Silenzio significativo, silenzio-inadempimento, silenzio-rigetto e silenzio devolutivo ....................................... . 459 4. La segnalazione certificata di inizio attività e la comunicazione previa . 465 5. L’atto amministrativo e il provvedimento amministrativo: osservazioni generali ......................................... . 472 6. Provvedimento amministrativo e incisione sulle situazioni soggettive . . 475 7. Unilateralità, tipicità e nominatività del potere ............... . 477 8. Gli elementi essenziali del provvedimento e le clausole accessorie ... . 480 9. Difformità del provvedimento dal paradigma normativo: la nullità e l’illiceità del provvedimento amministrativo ................. . 486 10. Segue: l’illegittimità del provvedimento amministrativo .......... . 492 11. I vizi di legittimità del provvedimento amministrativo ........... . 498 12. La motivazione di provvedimenti e atti amministrativi .......... . 506 13. I vizi di merito .................................... . 510 14. Procedimenti di riesame dell’atto illegittimo: conferma, annullamento, riforma, convalida .................................. . 511 Indice sommario XXI 15. Conversione, inoppugnabilità, acquiescenza, ratifica, rettifica e rinnovazione del provvedimento .............................. . 520 16. L’efficacia del provvedimento amministrativo: limiti spaziali e limiti temporali .......................................... . 523 17. I procedimenti di revisione: sospensione, proroga, revoca e ritiro del provvedimento amministrativo .......................... . 526 18. Esecutività ed esecutorietà del provvedimento amministrativo ..... . 531 19. Gli accordi amministrativi. Osservazioni generali .............. . 533 20. Gli accordi tra amministrazione e privati ex art. 11, l. 7 agosto 1990, n. 241 ........................................... . 534 21. I contratti di programma e gli accordi tra amministrazioni ........ . 539 22. In particolare: gli accordi di programma ................... . 541 Bibliografia .......................................... . 542 CAPITOLO VIII Obbligazioni della pubblica amministrazione e diritto comune 1. Il regime delle « obbligazioni pubbliche » tra diritto comune e deviazioni pubblicistiche ..................................... . 545 2. I contratti della pubblica amministrazione .................. . 546 2.1. Le principali scansioni del procedimento ad evidenza pubblica: la deliberazione di contrattare ....................... . 563 2.2. La scelta del contraente: le procedure (dal bando all’aggiudicazione) ..................................... . 565 2.3. Stipulazione, approvazione, controllo ed esecuzione del contratto ..................................... . 573 2.4. Concessioni e appalti nei settori speciali .............. . 580 2.5. Interessi legittimi, vizi del procedimento amministrativo e riflessi sulla validità del contratto ........................ . 587 3. Gestione d’affari, arricchimento senza causa e pagamento di indebito . 590 4. La responsabilità civile dell’amministrazione e dei suoi agenti: l’art. 28 Cost. e la responsabilità extracontrattuale ................... . 592 5. La disciplina posta dal legislatore ordinario: il t.u. degli impiegati civili dello Stato (d.p.r. 3/1957) ............................. . 594 6. I riflessi di tale disciplina su dottrina e giurisprudenza: la responsabilità diretta della pubblica amministrazione e la responsabilità dei suoi funzionari e dipendenti ................................ . 595 7. Il problema del risarcimento degli interessi legittimi ............ . 599 8. Le ipotesi particolari di illecito e la responsabilità da contatto ..... . 603 9. I recenti indirizzi ampliativi della responsabilità della pubblica amministrazione. La responsabilità precontrattuale, il danno da comportamento, il danno da ritardo e la responsabilità contrattuale ............. . 606 10. La responsabilità amministrativa e la responsabilità contabile ...... . 611 11. Obbligazioni e servizi pubblici .......................... . 623 12. Servizi pubblici e tutela delle situazioni soggettive ............. . 636 XXII Indice sommario 13. Adempimento delle obbligazioni pubbliche e responsabilità patrimoniale dell’amministrazione ................................ . 639 Bibliografia .......................................... . 642 PARTE II GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA CAPITOLO IX L’evoluzione del sistema italiano di giustizia amministrativa e la tutela innanzi al giudice ordinario 1. Giustizia amministrativa: definizione e cenni di diritto comparato ... . 647 2. L’evoluzione del sistema italiano ........................ . 650 3. La disciplina costituzionale ............................ . 655 4. L’evoluzione successiva all’entrata in vigore della Costituzione ..... . 666 5. La giurisdizione e i suoi limiti: in particolare, la ripartizione della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo .......... . 668 6. Conflitti di attribuzione, conflitti di giurisdizione e verifica della giurisdizione: profili storici ................................. . 671 7. Gli strumenti di verifica della giurisdizione .................. . 673 8. Il giudice ordinario e la pubblica amministrazione: la disciplina di cui alla l. 2248/1865, all. E ................................. . 682 8.1. Le azioni ammissibili nei confronti della pubblica amministrazione ....................................... . 688 8.2. Segue: le azioni ammissibili nei confronti della pubblica amministrazione ................................... . 694 8.3. Pubblica amministrazione ed esecuzione forzata ......... . 696 8.4. Deroghe al diritto processuale comune ............... . 700 Bibliografia .......................................... . 703 CAPITOLO X La tutela innanzi al giudice amministrativo Sezione I IL GIUDICE AMMINISTRATIVO 1. Il ruolo del giudice amministrativo nell’attuale fase storica e il codice del processo amministrativo .............................. . 705 1.1. La magistratura amministrativa .................... . 724 2. La ripartizione tra giurisdizione generale di legittimità, giurisdizione esclusiva e giurisdizione di merito; in particolare: la giurisdizione esclusiva......................................... . 732 2.1. L’ambito della giurisdizione esclusiva ................ . 736 Indice sommario XXIII 2.2. La giurisdizione di merito ........................ . 746 2.3. Le materie rientranti nella giurisdizione di merito ........ . 749 Sezione II IL PROCESSO AMMINISTRATIVO 3. Le fonti del processo amministrativo ...................... . 751 4. I principi del processo amministrativo ..................... . 753 5. Le parti del processo amministrativo: le parti necessarie ......... . 759 5.1. Le parti non necessarie; in particolare: le parti eventuali .... . 763 6. I presupposti processuali. Osservazioni generali. La giurisdizione del giudice amministrativo (rinvio) .......................... . 766 6.1. La competenza dei giudici amministrativi .............. . 768 6.2. Il rilievo dell’incompetenza e il regolamento di competenza . . . 772 6.3. Modificazioni della competenza: connessione, litispendenza, continenza .................................... . 777 7. La capacità di essere parte, la capacità di stare in giudizio (rappresentanza processuale o legitimatio ad processum). Lo ius postulandi......... . 781 7.1. Le condizioni dell’azione ........................ . 785 8. Il termine per ricorrere .............................. . 794 9. Il ricorso e la sua nullità .............................. . 797 9.1. Le azioni esperibili nel processo amministrativo e i « tipi » di processo ................................... . 801 9.2. Il problema dell’individuazione dell’oggetto del processo ... . 816 9.3. Motivi aggiunti e temperamenti al principio di rigidità della domanda ................................... . 819 10. La proposizione del ricorso: profili introduttivi ............... . 822 10.1. La notificazione del ricorso ....................... . 825 11. La costituzione delle parti in giudizio: il deposito del ricorso notificato . 829 11.1. La costituzione delle parti diverse dal ricorrente ......... . 833 11.2. Il ricorso incidentale ........................... . 835 11.3. L’intervento in giudizio ......................... . 842 11.4. La domanda di fissazione di udienza e l’iscrizione a ruolo della causa...................................... . 844 12. I principi dell’istruzione probatoria ....................... . 848 12.1. La disciplina dell’istruzione probatoria ............... . 854 13. Considerazioni di sintesi in ordine alla disciplina della costituzione delle parti, dell’istruzione e dello svolgimento del giudizio ........... . 860 14. Le misure cautelari ................................. . 861 15. Le vicende e le modificazioni del rapporto processuale .......... . 877 15.1. Le cause di sospensione: il regolamento preventivo di giurisdizione ....................................... . 879 15.2. Segue: il regolamento di competenza ................. . 881 15.3. Segue: ulteriori casi di sospensione del processo; la sospensione ex art. 295 c.p.c. ................................ . 881 XXIV Indice sommario 15.4. L’interruzione del processo ....................... . 885 15.5. Altre vicende del rapporto processuale ............... . 888 15.6. La successione e l’estinzione del processo ............. . 888 16. La discussione del ricorso ............................. . 893 16.1. La decisione del ricorso; l’ordine di esame delle questioni e le questioni pregiudiziali .......................... . 897 16.2. Forma e contenuto della sentenza. Pubblicazione e notificazione della sentenza. La correzione degli errori materiali ........ . 901 16.3. I vari tipi di decisione .......................... . 906 16.4. Esecutività ed esecuzione delle decisioni .............. . 913 17. I mezzi di gravame: premessa e disciplina comune ............. . 915 17.1. L’appello .................................. . 922 17.2. Segue: la legittimazione ad appellare e le altre parti in giudizio . 923 17.3. Segue: effetto devolutivo e ius novorum................ . 924 17.4. Segue: l’instaurazione del giudizio ................... . 928 17.5. Segue: lo svolgimento e la conclusione del giudizio di secondo grado ..................................... . 930 18. La revocazione .................................... . 932 19. Il ricorso per Cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione ..... . 936 20. L’opposizione di terzo ............................... . 937 21. Il giudicato amministrativo e la sua esecuzione ............... . 939 21.1. Segue: oggetto e limiti del giudicato amministrativo ....... . 943 21.2. Segue: il giudizio di ottemperanza ................... . 944 21.3. Segue: natura e presupposti del giudizio di ottemperanza ... . 947 21.4. Segue: lo svolgimento del giudizio e i poteri del giudice .... . 958 22. Le peculiarità del giudizio nella giurisdizione esclusiva; in particolare: i poteri del giudice .................................. . 964 23. I riti speciali ..................................... . 969 Bibliografia .......................................... . 1003 CAPITOLO XI La tutela innanzi ai giudici amministrativi speciali e i ricorsi amministrativi Sezione I I GIUDICI AMMINISTRATIVI SPECIALI 1. Premessa ........................................ . 1007 2. La Corte dei conti .................................. . 1007 2.1. Il giudizio di responsabilità amministrativa ............. . 1010 2.2. Il giudizio di conto e l’esecuzione delle sentenze di condanna . 1019 2.3. I giudizi ad istanza di parte ....................... . 1021 2.4. Il giudizio pensionistico ......................... . 1021 2.5. I mezzi di impugnazione contro le decisioni della Corte dei conti. 1024 Indice sommario XXV 3. Le giurisdizioni amministrative speciali: il Tribunale superiore delle acque pubbliche ....................................... . 1025 3.1. Segue: le altre giurisdizioni amministrative speciali ........ . 1028 Sezione II I RICORSI AMMINISTRATIVI 4. I ricorsi amministrativi (nozioni generali) ................... . 1031 4.1. La classificazione dei ricorsi amministrativi ............. . 1035 5. Il ricorso gerarchico, il ricorso gerarchico improprio e il ricorso in opposizione ...................................... . 1037 6. Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica .......... . 1043 Bibliografia .......................................... . 1052 Indice analitico ....................................... . 1053