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DATA PUBBLICAZIONE:
LUGLIO 2015

€ 45.00

ISTITUZIONI DI DIRITTO AMMINISTRATIVO

QUINTA EDIZIONE

CURATORI: CASSESE SABINO (A CURA DI)

CONTRIBUTI: BATTINI STEFANO CASSESE SABINO D' AURIA GAETANO DELLA CANANEA GIACINTO FRANCHINI CLAUDIO MASSERA ALBERTO MATTARELLA BERNARDO GIORGIO MORLINO ELISABETTA NAPOLITANO GIULIO PEREZ RITA SANDULLI ALDO JUNIOR TORCHIA LUISA VESPERINI GIULI

COLLANA: CORSO DI DIRITTO AMMINISTRATIVO DIRETTO DA SABINO CASSESE

CASA EDITRICE: GIUFFRÈ FRANCIS LEFEBVRE S.P.A.

ANNO EDIZIONE: 2015

ISBN 9788814200656

CODICE GIUFFRÈ: 024191291

MATERIA: AMMINISTRATIVO

AREA DI INTERESSE: AMMINISTRATIVO E PROCESSO

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Il primo volume del "Corso di diritto amministrativo" diretto da Sabino Cassese giunge alla sua quinta edizione mantenendo intatto l'impianto che espone in modo chiaro e completo gli istituti del diritto amministrativo. Ricco di riferimenti normativi e giurisprudenziali, sia nazionali che comunitari, il Manuale si distingue sotto il profilo dell'integrazione tra gli aspetti di diritto nazionale e di diritto sovranazionale, che vengono trattati congiuntamente in ciascun capitolo.

Sono esposte con accuratezza le novita' intervenute dall'ultima edizione, in particolare in tema di finanze e controlli, contratti pubblici (vengono illustrati con chiarezza i poteri dell'Anac), organizzazione (interessata dalla recente riforma degli enti territoriali), personale, procedimento (con le novita' in tema di pubblicita' e trasparenza).

La qualita' dell'opera e' assicurata dalla squadra di autori eccellenti che hanno lavorato, come di consueto, sotto la guida attenta del Direttore.

Gli autori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XIII
I. IL DIRITTO AMMINISTRATIVO E I SUOI PRINCIPI
Il diritto amministrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
Le pubbliche amministrazioni. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
La disciplina costituzionale dell’amministrazione pubblica . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
I principi del diritto amministrativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
1. Dal principio di legalità al rispetto del diritto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
2. Il principio di azionabilità delle pretese (giustiziabilità) . . . . . . . . . . . . . . . 15
3. Il principio di imparzialità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
4. Il principio di buon andamento e quello di buona amministrazione . . . . . . . . . 16
5. I principi di ragionevolezza e di proporzionalità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
6. Il principio del legittimo affidamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
7. I principi del contraddittorio, dell’obbligo di motivazione e della trasparenza. . . . 21
8. I principi di sussidiarietà e di leale cooperazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
La Convenzione europea dei diritti dell’uomo e il diritto amministrativo . . . . . . . . . 24
Amministrativizzazione del diritto costituzionale? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
II. LE FUNZIONI
Pubbliche amministrazioni e funzioni amministrative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
Nozioni di funzione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
1. Funzione amministrativa e separazione dei poteri . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
2. Funzione e servizio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
3. L’amministrazione come funzione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
4. La funzionalizzazione dei compiti di interesse generale dei privati. . . . . . . . . . 35
Analisi giuridica delle funzioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
La distribuzione tra i livelli di amministrazione. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
Elementi e classificazioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
Le funzioni di ordine . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
1. L’ordine pubblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
2. L’amministrazione della giustizia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48
Il governo del territorio e dell’ecosistema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
1. Le infrastrutture . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
2. L’urbanistica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
3. La tutela dell’ambiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
Le funzioni del benessere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
1. Il servizio sanitario nazionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
2. Il sistema nazionale di istruzione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58
3. La protezione sociale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
I servizi pubblici . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
1. L’energia elettrica e il gas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
2. I trasporti pubblici di linea. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
3. Le comunicazioni elettroniche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
La disciplina dell’economia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70
1. L’agricoltura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70
2. L’industria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72
3. La vigilanza sui mercati finanziari . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
4. La tutela della concorrenza. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
III. L’ORGANIZZAZIONE
Pubblica amministrazione e organizzazione amministrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
Gli elementi dell’organizzazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
Le nozioni di base. Le figure soggettive. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86
I tipi e i modelli organizzativi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
1. Classificazione degli uffici pubblici . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88
2. I modelli prevalenti. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
Le relazioni organizzative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
1. Rapporti di subordinazione. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
2. Rapporti di equiordinazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
3. Rapporti di autonomia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
4. Rapporti di indipendenza. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
5. Altri rapporti tra uffici . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
L’organizzazione pubblica italiana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95
1. I principi fondamentali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96
2. Le fonti nazionali ed europee . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
L’apparato ministeriale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
1. L’ordinamento dei ministeri . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
2. I singoli ministeri e la Presidenza del Consiglio dei ministri . . . . . . . . . . . . . 106
3. L’articolazione periferica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
4. Le agenzie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110
Le autorità indipendenti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
Gli enti pubblici . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114
1. Caratteri . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
2. Categorie principali. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116
3. I consorzi di enti pubblici . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118
L’amministrazione regionale e locale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
1. L’organizzazione di governo e i rapporti tra organi politici e organi amministrativi . 120
2. L’organizzazione amministrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122
Le strutture di coordinamento amministrativo e le amministrazioni composte . . . . . . . 124
1. Le strutture di coordinamento amministrativo a livello nazionale e periferico . . . . 124
2. Le amministrazioni composte e il modello delle organizzazioni a rete . . . . . . . . 125
Organizzazione amministrativa e strumenti privatistici . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127
1. L’amministrazione pubblica in forma privata: società di diritto speciale, amministrazioni
private per l’esercizio di funzioni pubbliche e amministrazioni private in
pubblico comando . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128
2. I privati in funzione dell’amministrazione: esercizio privato di funzioni pubbliche,
concessioni e contratti di servizio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131
Organizzazione amministrativa e Unione europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132
1. I rapporti con l’Unione europea e il coordinamento delle politiche sopranazionali . 132
2. Le forme di integrazione organizzativa nei settori di interesse comunitario: a) la
coamministrazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135
3. Segue: b) l’integrazione decentrata . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137
4. Segue: c) il concerto regolamentare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138
Organizzazione amministrativa e ordinamento globale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139
Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140
VI ISTITUZIONI DI DIRITTO AMMINISTRATIVO
IV. IL PERSONALE
Titolarità degli uffici pubblici . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
1. Rapporto di ufficio e rapporto di servizio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
2. Principi comuni ai titolari di uffici . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144
3. Continuità dell’ufficio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144
4. Eguaglianza nell’accesso agli uffici pubblici . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145
5. Adempimento delle funzioni pubbliche con disciplina ed onore . . . . . . . . . . . 145
6. Esercizio imparziale delle funzioni pubbliche e prevenzione dei conflitti di interesse. 146
Categorie di personale pubblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150
1. Il personale non volontario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150
2. Il personale non professionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150
3. Il personale professionale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152
4. Il personale precario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154
5. Il personale con rapporto di lavoro autonomo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159
La disciplina europea dell’impiego con le pubbliche amministrazioni nazionali . . . . . . 161
Il pubblico impiego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164
1. I caratteri del pubblico impiego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164
2. Il regime giuridico del pubblico impiego. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166
3. Le categorie di personale con rapporto di impiego pubblico: tratti comuni . . . . . 167
4. Il personale diplomatico e della carriera prefettizia . . . . . . . . . . . . . . . . . 168
5. Il personale militare e dei corpi di polizia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168
6. Magistrati, avvocati dello Stato e docenti universitari . . . . . . . . . . . . . . . . 169
7. Il personale delle autorità indipendenti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170
Il rapporto di lavoro privato con le pubbliche amministrazioni . . . . . . . . . . . . . . 170
1. Il regime giuridico del rapporto di lavoro privato con le pubbliche amministrazioni. 171
2. L’applicazione del diritto comune del lavoro e i suoi limiti . . . . . . . . . . . . . 173
3. La disciplina della contrattazione collettiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176
4. La costituzione del rapporto: a) organici e programmazione delle assunzioni . . . . 183
5. Segue: b) il concorso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
6. La disciplina derogatoria del rapporto: a) inquadramento professionale, mansioni e
carriera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188
7. Segue: b) doveri e responsabilità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194
8. Segue: c) il licenziamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197
9. L’ambito di applicazione della disciplina del lavoro privato con le pubbliche
amministrazioni. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198
La dirigenza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202
1. La distinzione fra politica e amministrazione. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203
2. Il rapporto fra il dirigente e l’amministrazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206
Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
V. LA FINANZA
Nozione e caratteri. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215
La disciplina nazionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
La disciplina comunitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218
La crisi finanziaria e gli interventi sopranazionali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220
1. Le conseguenze sull’assetto costituzionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225
2. Le conseguenze sulla disciplina nazionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229
3. Le conseguenze sugli atti dell’amministrazione e sui principi della finanza pubblica. 230
I soggetti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231
La manovra di finanza pubblica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232
1. Il bilancio di previsione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233
2. La legge di stabilità. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235
INDICE VII
3. I fondi di riserva e i fondi speciali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237
4. Le sessioni di bilancio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238
La significatività del bilancio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239
La gestione del bilancio e il rendiconto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240
1. La gestione della spesa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240
2. L’assestamento di bilancio e il rendiconto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242
Il procedimento di spesa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243
La copertura finanziaria delle leggi di spesa in corso d’anno . . . . . . . . . . . . . . . . 244
La finanza regionale e locale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247
Il Patto di stabilità interno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248
Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250
VI. I BENI
Ragioni d’importanza dei beni e della loro disciplina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253
Pluralità di interessi riguardanti i beni pubblici. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255
I principi costituzionali nazionali ed europei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257
Dalla « proprietà pubblica » alle proprietà pubbliche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261
Dalla proprietà all’uso. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262
Tipologie dei beni pubblici . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264
1. I beni a fruizione collettiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265
2. I beni destinati all’uso da parte delle pubbliche amministrazioni . . . . . . . . . . 266
3. I beni di proprietà privata delle pubbliche amministrazioni . . . . . . . . . . . . . 268
4. Altre distinzioni relative ai beni pubblici . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269
Inizio, modificazione ed estinzione della natura pubblica dei beni . . . . . . . . . . . . . 273
Conservazione, gestione, valorizzazione dei beni pubblici . . . . . . . . . . . . . . . . . 275
Le dismissioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278
Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280
VII. IL PROCEDIMENTO
Attività amministrativa e procedimenti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283
1. Le forme dell’attività amministrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283
2. La procedimentalizzazione dell’attività amministrativa . . . . . . . . . . . . . . . . 286
3. Procedimenti amministrativi e altri procedimenti giuridici . . . . . . . . . . . . . . 288
Il potere amministrativo e la discrezionalità. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290
1. Il potere amministrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290
2. Norme giuridiche e poteri amministrativi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292
3. Caratteri del potere amministrativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295
4. Potere amministrativo e interessi protetti. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 296
5. Le valutazioni amministrative; la discrezionalità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297
6. Discrezionalità amministrativa e controllo giurisdizionale . . . . . . . . . . . . . . 299
7. La discrezionalità tecnica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302
8. L’obbligo di provvedere; il termine del procedimento . . . . . . . . . . . . . . . . 303
La disciplina del procedimento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 306
1. I principi giurisprudenziali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 306
2. Le discipline legislative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307
3. Principi del diritto amministrativo e principi del procedimento . . . . . . . . . . . 309
4. I principi del procedimento nell’ordinamento italiano . . . . . . . . . . . . . . . . 309
5. La semplificazione amministrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312
6. La trasparenza amministrativa e l’accesso ai documenti amministrativi . . . . . . . 314
L’oggetto e l’ambito di applicazione della legge sul procedimento . . . . . . . . . . . . . 321
1. L’individuazione dei procedimenti amministrativi . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321
VIII ISTITUZIONI DI DIRITTO AMMINISTRATIVO
2. Procedimenti senza provvedimento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322
3. Procedimenti collegati . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323
4. Il catalogo dei procedimenti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324
5. L’ambito di applicazione oggettivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 325
6. L’ambito di applicazione soggettivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326
La struttura del procedimento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 330
1. L’avvio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331
2. L’istruttoria e il responsabile del procedimento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333
3. L’attività consultiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335
4. La partecipazione degli interessati . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335
5. Gli accordi tra amministrazioni e interessati . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 338
La conclusione del procedimento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 340
1. La deliberazione collegiale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 340
2. Gli atti strutturalmente complessi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341
3. Gli accordi tra amministrazioni. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341
4. La conferenza di servizi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342
5. L’« integrazione dell’efficacia » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 344
Tipologia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 344
1. Tipologia dei procedimenti e dei provvedimenti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345
2. I procedimenti strumentali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345
3. I procedimenti dichiarativi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347
4. Procedimenti e accordi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 348
5. Procedimenti nazionali, procedimenti comunitari, procedimenti composti. . . . . . 349
Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 350
VIII. IL PROVVEDIMENTO
Nozione e caratteri . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353
1. Natura della nozione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353
2. Potere amministrativo, procedimento, provvedimento, processo . . . . . . . . . . . 356
3. I caratteri . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358
Ambito della nozione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 359
1. Provvedimenti amministrativi e altri atti di pubblici poteri . . . . . . . . . . . . . 359
2. Provvedimenti amministrativi e atti privati . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 361
3. Atti normativi e atti amministrativi generali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362
4. Altri tipi particolari di atto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 364
Profili strutturali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 365
1. Esistenza e requisiti del provvedimento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 366
2. Il soggetto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 367
3. I presupposti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368
4. La volontà e i motivi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 369
5. Il contenuto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 370
L’esternazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 372
1. L’esternazione scritta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 372
2. Le altre forme di esternazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 374
3. La motivazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375
4. La comunicazione agli interessati. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 379
5. Il c.d. silenzio della pubblica amministrazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 382
L’efficacia e l’esecuzione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 384
1. Regime giuridico ed efficacia del provvedimento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 384
2. Validità ed efficacia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 386
3. L’efficacia soggettiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387
4. Luogo e tempo degli effetti. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 388
5. L’esecuzione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 389
INDICE IX
6. L’esecuzione forzata amministrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 390
L’invalidità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 392
1. Cause ed effetti dell’invalidità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 392
2. Invalidità e illegittimità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 394
3. L’eccesso di potere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 396
4. L’incompetenza. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 399
5. La violazione di legge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 400
6. L’annullabilità del provvedimento invalido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 402
7. La nullità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 404
8. Le cause di nullità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 405
9. L’irregolarità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 406
Tipologia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 407
1. Gli atti precettivi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 407
2. Le concessioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 408
3. Le autorizzazioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 410
4. I provvedimenti ablatori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 414
5. Le sanzioni amministrative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 415
6. I provvedimenti di secondo grado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 416
Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 422
IX. I CONTRATTI
Moduli convenzionali e azione amministrativa: contratti e accordi . . . . . . . . . . . . . 425
Procedura amministrativa e strumento negoziale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 431
La disciplina dei contratti delle pubbliche amministrazioni: la complessa convivenza tra
diritto amministrativo, diritto civile e diritto europeo e il riassetto operato con il codice dei
contratti pubblici . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 434
1. Le fonti di diritto europeo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 435
2. Le fonti di diritto interno: le fonti statali. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 437
3. Segue: le fonti regionali. I capitolati . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 442
Il mercato dei contratti delle amministrazioni pubbliche . . . . . . . . . . . . . . . . . . 447
1. I principi della regolazione del mercato dei contratti pubblici . . . . . . . . . . . . 449
2. Le regole dell’attività . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 451
3. I soggetti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 459
4. Gli oggetti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 472
Tipologie dei contratti delle amministrazioni pubbliche . . . . . . . . . . . . . . . . . . 474
1. A seconda della causa del contratto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 474
2. A seconda dell’interesse economico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 477
3. A seconda della disciplina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 478
Procedure dell’evidenza pubblica e formazione del contratto. . . . . . . . . . . . . . . . 480
1. La determinazione di contrarre. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 480
2. La scelta del contraente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 482
3. Segue: la procedura aperta e il bando di gara . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 487
4. Segue: la procedura ristretta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 494
5. Segue: la procedura negoziata . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 498
6. La stipulazione del contratto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 500
7. L’approvazione del contratto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 503
Le alternative all’evidenza pubblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 504
1. Le spese in economia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 505
2. L’affidamento diretto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 506
3. L’e-procurement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 513
Poteri, diritti ed obblighi nell’esecuzione del contratto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 515
1. La specificità di alcune norme di diritto pubblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . 515
2. L’applicabilità di alcune norme di diritto privato . . . . . . . . . . . . . . . . . . 522
X ISTITUZIONI DI DIRITTO AMMINISTRATIVO
Forme e vicende della patologia dell’attività contrattuale. Responsabilità delle parti e tutela
giurisdizionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 525
1. Aggiudicazione e contratto tra invalidità e inefficacia e tecniche di tutela . . . . . . 525
2. Segue: l’applicazione dei criteri di riparto della giurisdizione . . . . . . . . . . . . 539
Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 542
X. I CONTROLLI
Introduzione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 545
Il rapporto di controllo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 546
1. Le parti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 546
2. L’oggetto e il parametro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 549
3. Il giudizio e la misura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 551
I controlli nella Costituzione e l’influenza del diritto europeo . . . . . . . . . . . . . . . 554
I principali tipi di controllo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 558
1. Controlli preventivi e controlli successivi. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 558
2. Controlli interni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 561
3. Controlli esterni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 566
4. Controlli di conformazione e controlli di integrazione (o « di sistema ») . . . . . . 568
5. Altri tipi di controllo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 570
Il regime giuridico dei poteri e degli atti di controllo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 573
I controlli nelle diverse specie di amministrazioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 579
1. I controlli sulle amministrazioni dello Stato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 579
2. I controlli sugli « enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria » . . . . . . . . . 586
3. I controlli sulle amministrazioni regionali e locali . . . . . . . . . . . . . . . . . . 588
4. I controlli sulle amministrazioni universitarie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 595
Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 597
XI. LA RESPONSABILITÀ
Responsabilità e sovranità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 599
La disciplina costituzionale e lo statuto del pubblico impiego . . . . . . . . . . . . . . . 601
La struttura della responsabilità extracontrattuale dell’amministrazione . . . . . . . . . . 604
1. Il danno ingiusto e il risarcimento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 605
2. L’elemento soggettivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 607
2.1. La colpa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 609
2.2. Il dolo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 612
Le azioni di tutela contro l’illecito civile dell’amministrazione. Il superamento della pregiudizialità
amministrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 613
1. La tutela annullatoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 615
2. La tutela risarcitoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 617
Tipologie ulteriori di responsabilità dell’amministrazione. . . . . . . . . . . . . . . . . . 620
1. Responsabilità per danno da ritardo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 621
2. Responsabilità da contatto o procedimentale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 623
3. Responsabilità da atto lecito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 624
4. Responsabilità da servizio pubblico e per attività di regolazione e vigilanza . . . . . 627
5. Responsabilità per violazione del diritto comunitario . . . . . . . . . . . . . . . . 629
Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 632
XII. LA GIUSTIZIA
Le forme della giustizia amministrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 635
INDICE XI
1. Le fonti della disciplina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 636
2. I rimedi giurisdizionali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 638
3. I rimedi amministrativi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 640
4. I rimedi arbitrali o conciliativi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 647
Monismo e dualismo giurisdizionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 649
1. Le ragioni di una giurisdizione specializzata per le controversie con le pubbliche
amministrazioni. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 650
2. I criteri di riparto della giurisdizione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 651
3. La distinzione tra diritto soggettivo ed interesse legittimo . . . . . . . . . . . . . . 653
4. La giurisdizione del giudice ordinario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 655
La codificazione del processo amministrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 656
L’organizzazione della magistratura amministrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 658
1. Il Consiglio di Stato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 658
2. Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana . . . . . . . . . . . 660
3. I Tribunali amministrativi regionali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 660
Le forme della giurisdizione amministrativa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 662
1. La giurisdizione generale di legittimità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 662
2. La giurisdizione di merito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 663
3. La giurisdizione esclusiva. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 664
Modello e principi del processo amministrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 665
1. I principi generali di tutela giurisdizionale e del processo . . . . . . . . . . . . . . 666
2. Il modello del processo amministrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 668
L’oggetto del processo amministrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 669
I soggetti del processo ed i loro atti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 669
1. Il giudice ed i suoi atti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 669
2. Le parti ed i loro atti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 671
I tipi di azione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 675
Il rito ordinario e gli altri riti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 677
Lo svolgimento del processo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 681
1. L’introduzione del giudizio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 681
2. La tutela cautelare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 682
3. L’istruttoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 686
4. Le questioni incidentali. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 687
5. La decisione del ricorso e l’esecutività della sentenza di primo grado . . . . . . . . 688
6. I rimedi nei confronti della sentenza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 689
7. Il giudicato amministrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 692
8. Il giudizio di ottemperanza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 695
Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 697
Indice della giurisprudenza. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 699
Indice delle norme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 707
Indice per materie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 715