Le pubbliche amministrazioni (ivi comprese le societa' a partecipazione pubblica) fanno spesso ricorso a soggetti esterni sia per svolgere compiti istituzionali che, di regola, dovrebbero essere espletati da personale interno, selezionato tramite rigoroso concorso pubblico, sia per il conferimento di incarichi dirigenziali a termine a privati di elevata professionalita' ex art. 19, co. 6, d.lgs. 165 del 2001 e ex art. 110, co. 1, d.lgs. 267 del 2000. La normativa e' stata oggetto di moltissime pronunce della magistratura e di Circolari esplicative della Funzione pubblica.
Il testo offre, nel primo capitolo, un fondamentale ausilio per le amministrazioni per conferire correttamente gli incarichi esterni, al fine di prevenire contenziosi e responsabilita' disciplinari, amministrativo-contabili, civili e dirigenziali. Queste ultime possono derivare da errori procedurali o da mancata pubblicita' nella prescritta anagrafe (a cui e' dedicato il terzo capitolo) o dal non aver dato trasparenza alle richieste di esperti tramite pubblicazioni telematiche.
Il testo valuta anche i presupposti per legittimi incarichi dirigenziali ex art. 19, co. 6, d.lgs. 165 a soggetti di particolare competenza, istituto di innegabile astratta utilita', ma di difficile concreta attuazione in un Paese ove, al pari degli incarichi di studio e consulenza, gli incarichi dirigenziali esterni risentono di inopportune influenze politiche o di pressioni di entita' trasversali.
Il secondo macro-argomento analizzato nel testo attiene agli incarichi "esterni" conferiti da soggetti pubblici o privati ai pubblici dipendenti: il complesso regime in materia (attivita' vietate, attivita' autorizzabili, attivita' liberalizzate) delineato dall'art. 53 del d.lgs. 165, viene analiticamente vagliato alla luce della piu' autorevole giurisprudenza e delle basilari circolari della Funzione pubblica e della Anagrafe delle prestazioni.
Un'accurata appendice normativa correda il testo, fornendo all'operatore (amministratori, dirigenti, magistrati, avvocati, tecnici, studiosi) tutta la normativa in materia esplicativa sul delicato tema degli incarichi interni ed esterni, al fine di prevenire errori e gravi responsabilita'.
Presentazione di Raffaele Squitieri, Presidente della Corte dei Conti . . . . . . . . . . xi
Premessa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xiii
Capitolo Primo
GLI INCARICHI DI COLLABORAZIONE,
CONSULENZA E DIRIGENZIALI CONFERITI DALLE P.A.
di Vito Tenore
1. Le fonti normative su collaborazioni e consulenze nella pubblica amministrazione.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
2. Presupposti e condizioni per il conferimento di incarichi di collaborazione e
consulenza: residualita`, temporaneita` (e proroghe), alta professionalita`, determinatezza
e trasparenza. La competenza esclusiva della dirigenza nel conferimento
e le incompatibilita` del conferente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
2.1. La pubblicita` per le procedure comparative per il conferimento degli
incarichi. L’incarico ed il contratto accessivo. Deroghe alla normativa 24
2.2. Incarichi conferiti a pubblici dipendenti in servizio (rinvio) o pensionati
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
3. Incarichi occasionali di studio, ricerca e consulenza ed altre tipologie. Le
collaborazioni coordinate e continuative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
3.1. Incarichi di collaborazione e consulenza e appalti di servizi: profili distintivi
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
3.2. Il brokeraggio assicurativo: contratto d’opera intellettuale o di prestazione
di servizi ai sensi del Codice dei contratti pubblici? Riflessi sulla
normativa applicabile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
4. Gli interventi della Corte dei conti, in sede di controllo, sul regime degli incarichi
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48
5. Gli interventi della Corte dei conti, in sede di giudizi di responsabilita` , sul
regime degli incarichi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
6. La Circolare n. 2 dell’11 marzo 2008 del Dipartimento della Funzione Pubblica.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
7. L’aspettativa di diritto prevista dall’art. 3, comma 44, della legge n. 244 del
2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
8. La regolamentazione dei rapporti tra soggetto conferente e collaboratori o
consulenti esterni; il nuovo codice di comportamento (d.P.R. n. 62 del
2013) attuativo della legge anticorruzione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98
9. Cenni ai profili di responsabilita` amministrativo-contabile, disciplinare e civile
derivanti dalla violazione delle norme sul conferimento di incarichi.
viii indice
Nullita` dei contratti contra legem e sanzioni pecuniarie per il conferente.
Controlli ispettivi. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
10. Gli incarichi dirigenziali ai soggetti ‘‘esterni’’ (o intranei) all’amministrazione
ex art. 19, co. 6, d.lgs. n. 165 e 110, co. 1, d.lgs. n. 267 del 2000: incidenza
della legge anticorruzione n. 190 del 2012 (il d.lgs. n. 39 del 2013) . . . 109
Capitolo Secondo
LE NORME GENERALI IN MATERIA DI INCOMPATIBILITA` ,
CUMULO DI IMPIEGHI E INCARICHI
di Marco Rossi
1. Costituzione, principio di esclusivita` ed incompatibilita` . . . . . . . . . . . . . . . 121
2. Disciplina generale e discipline speciali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131
3. La disciplina generale delle incompatibilita` . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138
3.1. Attivita` assolutamente incompatibili . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140
3.1.1. Esercizio di attivita` industriali, commerciali e professionali . . . 145
3.1.2. Esercizio di attivita` artigianale e di attivita` agricola. . . . . . . . . 151
3.1.3. Titolarita` di cariche gestionali in societa` costituite a fine di lucro
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152
3.1.4. Titolarita` di un altro impiego alle dipendenze di un datore di
lavoro privato o di un’altra pubblica amministrazione. . . . . . . 154
3.2. Part-time e regime delle incompatibilita` . Svolgimento di attivita` libero-
professionali e limiti. Le disposizioni speciali per la professione
di avvocato. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159
3.3. Conseguenze della violazione delle norme in materia di incompatibilita`
assolute . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176
3.4. Attivita` relativamente incompatibili, soggette ad autorizzazione . . . . . 179
3.5. Attivita` liberamente esercitabili . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192
4. Organi competenti a disporre l’autorizzazione all’incarico. Conferimento di
incarico ad un dipendente pubblico o sua designazione per un incarico, da
parte dell’amministrazione di appartenenza o di altra amministrazione pubblica.
Controversie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198
5. Verifiche di controllo dei Servizi ispettivi e dell’Ispettorato per la funzione
pubblica. Provvedimenti per i casi di incompatibilita` e regime sanzionatorio
specifico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204
6. La mobilita` pubblico-privato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210
7. L’aspettativa per lo svolgimento di attivita` imprenditoriali o professionali . . 214
Capitolo Terzo
L’ANAGRAFE DELLE PRESTAZIONI
di Maria Antonietta Tilia
1. Evoluzione della normativa e funzionamento dell’anagrafe delle prestazioni . 219
2. Incompatibilita` e inconferibilita` con particolare riferimento agli adempimenti
connessi all’anagrafe delle prestazioni e regime autorizzatorio . . . . . . 222
3. Obblighi di comunicazione all’anagrafe delle prestazioni. . . . . . . . . . . . . . . 228
indice ix
4. Obblighi di pubblicita` . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234
5. Verifiche e sanzioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242
APPENDICE NORMATIVA
Fonti normative
1. Artt. 60-65, d.P.R. 15 gennaio 1957 n. 3. — Testo unico delle disposizioni
concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato . . . . . . . . . . . . . . . . 249
2. Art. 8, l. 23 dicembre 1994, n. 724. — Misure di razionalizzazione della finanza
pubblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251
3. Art. 1, co. 56-65 e 123-131, l. 23 dicembre 1996 n. 662. — Misure di razionalizzazione
della finanza pubblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252
4. Art. 6, d.l. 28 marzo 1997 n. 79, convertito, con modificazioni, dalla legge
28 maggio 1997, n. 140. — Misure urgenti per il riequilibrio della finanza
pubblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255
5. Art. 110, co. 6, d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267. — Testo unico delle leggi sull’ordinamento
degli enti locali. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256
6. Artt. 7, 23-bis e 53, d.lgs. 30 marzo 2001 n. 165. — Norme generali sull’ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche. . . . . 257
7. Art. 34, d.l. 4 luglio 2006 n. 223, Convertito in legge con modificazioni
dalla legge 4 agosto 2006, n. 248. — Disposizioni urgenti per il rilancio economico
e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica,
nonche´ interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264
8. Art. 1, co. 591, l. 27 dicembre 2006 n. 296. — Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007) . 265
9. Art. 3, co. 44 e 45, l. 24 dicembre 2007 n. 244. — Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2008) . 266
10. Art. 21, l. 18 giugno 2009 n. 69. — Disposizioni per lo sviluppo economico,
la semplificazione, la competitivita` nonche´ in materia di processo civile . . . . 268
11. Art. 11, d.lgs. 27 ottobre 2009 n. 150. — Attuazione della legge 4 marzo
2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttivita` del lavoro pubblico
e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni. . . . . . . . 269
12. Art. 18, l. 4 novembre 2010 n. 183. — Deleghe al Governo in materia di lavori
usuranti, di riorganizzazione di enti, di congedi, aspettative e permessi,
di ammortizzatori sociali, di servizi per l’impiego, di incentivi all’occupazione,
di apprendistato, di occupazione femminile, nonche´ misure contro il
lavoro sommerso e disposizioni in tema di lavoro pubblico e di controversie
di lavoro. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271
13. Art. 23-ter, d.l. 6 dicembre 2011 n. 201. — Disposizioni urgenti per la crescita,
l’equita` e il consolidamento dei conti pubblici . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272
14. D.P.C.M. 23 marzo 2012. — Limite massimo retributivo per emolumenti o
retribuzioni nell’ambito di rapporti di lavoro dipendente o autonomo con le
pubbliche amministrazioni statali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273
15. Art. 1, co. 42, 49, 50, l. 6 novembre 2012 n. 190. — Disposizioni per la prevenzione
e la repressione della corruzione e dell’illegalita` nella pubblica amministrazione.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275
x indice
16. Artt. 14, 15, 46 e 47, d.lgs. 14 marzo 2013 n. 33. — Riordino della disciplina
riguardante gli obblighi di pubblicita` , trasparenza e diffusione di informazioni
da parte delle pubbliche amministrazioni . . . . . . . . . . . . . . . . . 278
17. Artt. 3-14, d.lgs. 8 aprile 2013 n. 39. — Disposizioni in materia di inconferibilita`
e incompatibilita` di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e
presso gli enti privati in controllo pubblico, a norma dell’articolo 1, commi
49 e 50, della legge 6 novembre 2012, n. 190 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280
18. D.P.R. 16 aprile 2013, n. 62. — Regolamento recante codice di comportamento
dei dipendenti pubblici, a norma dell’articolo 54 del decreto legislativo
30 marzo 2001, n. 165 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287
19. Art. 1, d.l. 31 agosto 2013, n. 101, convertito, con modificazioni, in legge
30 ottobre 2013, n. 125. — Disposizioni urgenti per il perseguimento di
obiettivi di razionalizzazione nelle pubbliche amministrazioni . . . . . . . . . . . 294
Segnalazione di circolari rilevanti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 296
Indice analitico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297
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