Capitolo I STORIA E FUNZIONE DELL’IMPRESA PUBBLICA: DALL’IRI ALLE SOCIETÀ PUBBLICHE di Luigi Cameriero 1. Sviluppo storico dell’intervento dello Stato nell’economia . . . . . . . . . . 1 2. Il fenomeno delle privatizzazioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 3. Le ricostruzioni dogmatiche sulla società pubblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 4. L’impresa pubblica come strumento di intervento nell’economia . . 15 5. Le ragioni dell’impresa pubblica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 6. Il nuovo modello delle società per azioni pubbliche . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 6.1. Interesse pubblico ed interesse privato a confronto. . . . . . . . . . . 19 6.2. Le finanziarie regionali. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 6.3. Le società partecipate dagli enti locali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Capitolo II SOCIETÀ IN HOUSE E MISTE - QUADRO DI SINTESI di Rosanna De Nictolis 1. L’autonomia privata della p.a. e il contratto di società . . . . . . . . . . . . . . 29 2. Le fonti di disciplina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 3. Il riparto di competenza legislativa tra Stato e Regioni . . . . . . . . . . . . . . 34 4. Le società in house e il partenariato societario pubblico-privato . . . 38 5. Le questioni aperte e il rinvio alla plenaria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 6. L’in house per i servizi pubblici locali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 7. Alcuni dati numerici sull’entità del fenomeno « società pubbliche degli enti locali ». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 8. Cenni bibliografici . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 Capitolo III I LIMITI ALLA COSTITUZIONE E ALL’OGGETTO SOCIALE DELLE SOCIETÀ PUBBLICHE di Rosanna De Nictolis 1. I limiti alla costituzione delle società pubbliche secondo l’elaborazione giurisprudenziale e dottrinale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 2. I divieti legali alla costituzione di società pubbliche posti dalla l. n. 244/2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 2.1. Profili generali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 2.2. Le partecipazioni consentite e quelle vietate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 2.3. La competenza a deliberare l’assunzione o il mantenimento di partecipazioni societarie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 2.4. La ricognizione delle partecipazioni e il procedimento di dismissione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 2.5. Le disposizioni transitorie relative al personale. . . . . . . . . . . . . . . . 82 3. I limiti alla costituzione di società pubbliche posti dall’art. 23-bis, d.l. n. 112/2008: vietata la società in house per i servizi pubblici locali di rilevanza economica?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 4. I limiti alla costituzione delle società pubbliche per la valorizzazione dei beni culturali. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 5. I limiti all’oggetto sociale e alle attività extraterritoriali. . . . . . . . . . . . . . 90 5.1. Profili generali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 5.2. I limiti per le società pubbliche di gestione di reti e di servizi pubblici locali. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 5.3. I limiti alle società pubbliche di gestione del servizio idrico integrato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 5.4. I limiti alle società pubbliche per il servizio di distribuzione del gas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 5.5. I limiti quanto al servizio di smaltimento dei rifiuti urbani . . 100 5.6. I limiti all’attività con soggetti diversi dai soci pubblici posti dal d.l. Bersani. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 5.6.1. La disciplina positiva. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 5.6.2. L’ambito soggettivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 5.6.3. L’ambito oggettivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 5.6.4. Disciplina transitoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 5.6.5. Legittimità costituzionale dell’art. 13, d.l. Bersani. . . 106 5.7. Le limitazioni per Sviluppo Italia s.p.a.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 5.8. I limiti alle attività con soggetti diversi dai soci pubblici elaborati dalla giurisprudenza. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 5.8.1. L’ambito soggettivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 5.8.2. Le tesi precedenti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 5.8.3. La tesi oggi prevalente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 VI Indice 5.9. I limiti alla società in house per i lavori pubblici. . . . . . . . . . . . . . 114 5.9.1. L’in house nel codice dei contratti pubblici. I limiti ai lavori in house nel t.u. enti locali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 5.9.2. L’in house per i lavori pubblici secondo l’elaborazione giurisprudenziale comunitaria e nazionale. . . . . 117 5.9.2.a) La giurisprudenza comunitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 5.9.2.b) La soluzione negativa espressa dal Consiglio di Stato. 118 5.9.2.c) Argomenti a favore dell’in house per i lavori pubblici. 121 5.9.2.d) La tesi dell’in house come modello generale secondo l’AGCM e la Corte dei conti: una posizione non condivisibile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 5.9.2.e) La questione dell’in house per i lavori pubblici rimessa alla C. giust. CE.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 5.10. L’in house per i servizi di progettazione. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 5.11. Osservazioni conclusive in ordine ai limiti di oggetto sociale per le società in house . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 6. Le distorsioni applicative delle società pubbliche secondo la deliberazione 13/2008 della Corte dei conti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 Capitolo IV GLI ELEMENTI CONNOTANTI LE SOCIETÀ IN HOUSE di Rosanna De Nictolis 1. La prospettiva comunitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 2. Gli elementi costitutivi della società in house secondo gli organi comunitari . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 2.1. Il « controllo analogo » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 2.2. La partecipazione pubblica totalitaria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 2.3. La partecipazione pubblica totalitaria senza « controllo analogo » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 2.4. …e il controllo analogo senza partecipazione pubblica totalitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 2.5. La partecipazione indiretta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 2.6. L’« attività prevalentemente dedicata » al socio pubblico . . . . 145 3. I problemi aperti e l’elaborazione della giurisprudenza nazionale . . 146 3.1. La partecipazione totalitaria anche frazionata tra più enti pubblici . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 3.2. La necessità di partecipazione totalitaria anche in caso di affidamento di concessione di servizi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 3.3. Il « controllo analogo » e il « controllo societario » . . . . . . . . . . . 147 3.4. Il « controllo analogo » in caso di una pluralità di soci pubblici . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 Indice VII 3.5. Le partecipazioni indirette . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 3.6. I criteri di individuazione dell’« attività prevalentemente dedicata ». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 Capitolo V GLI ELEMENTI CONNOTANTI LE SOCIETÀ MISTE di Rosanna De Nictolis 1. Il partenariato pubblico-privato. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 2. Nozione di società mista. Differenza con la società in house. . . . . . . . 162 3. L’ambito normativo delle società miste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 4. La scelta del socio privato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 4.1. Necessità di procedure di evidenza pubblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 4.2. Ambito delle procedure di evidenza pubblica per la scelta del socio di maggioranza e di minoranza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 4.3. Scelta del socio mediante vendita della partecipazione azionaria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 4.4. Scelta del socio mediante acquisto di partecipazione azionaria. 172 5. L’affidamento di appalti a società miste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 5.1. La possibilità di affidamento diretto secondo l’art. 22, l. n. 142/1990. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 5.2. La soluzione differenziata, nel d.lgs. n. 163/2006, per il primo affidamento e quelli successivi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 5.3. La posizione degli organi comunitari . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 5.3.1. La comunicazione della Commissione europea 5 febbraio 2008 sul partenariato pubblico-privato istituzionale (IPPP) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 5.3.2. La giurisprudenza comunitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 5.4. La giurisprudenza nazionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 5.4.1. La tesi della sufficienza di un’unica gara in caso di società di scopo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 5.4.2. La tesi della necessità della doppia gara anche in caso di società di scopo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 5.4.3. La plenaria non prende posizione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 5.4.4. La rimessione della questione alla Corte di giustizia. 185 5.5. Gli ulteriori affidamenti alla società mista, da parte dell’ente che la ha costituita . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 5.6. Partecipazione della società mista a gara di appalto indetta dal socio pubblico e partecipazione del socio privato a gara indetta dalla società mista: profili di incompatibilità . . . . . . . . . . 189 VIII Indice Capitolo VI LA CONFIGURABILITÀ DELLE SOCIETÀ PUBBLICHE COME ORGANISMI DI DIRITTO PUBBLICO, O IMPRESA PUBBLICA, O SOGGETTO COMUNQUE TENUTO ALL’OSSERVANZA DI PROCEDURE DI EVIDENZA PUBBLICA di Rosanna De Nictolis 1. Profili generali. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 2. Configurabilità o meno della società in house come organismo di diritto pubblico, o impresa pubblica, o soggetto comunque tenuto a seguire procedure di evidenza pubblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 3. Configurabilità o meno della società mista come organismo di diritto pubblico o impresa pubblica, o soggetto comunque tenuto a seguire procedure di evidenza pubblica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 4. L’evoluzione della giurisprudenza anteriore al d.lgs. n. 163/2006 . . 198 4.1. L’originaria posizione della Corte di cassazione a favore della natura privatistica della società partecipata da enti pubblici. 198 4.2. L’opposta soluzione del giudice amministrativo . . . . . . . . . . . . . . . 201 4.3. La successiva evoluzione: alla luce del diritto comunitario, giudice amministrativo e giudice ordinario concordano sulla natura pubblicistica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202 5. Casistica sulla riconduzione di società pubbliche alla nozione di organismo di diritto pubblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 5.1. Il caso Italferr s.p.a. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 5.2. Il caso Sogei s.p.a.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 5.3. Il caso Poste italiane s.p.a. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 5.4. Il caso Ferrovie dello Stato s.p.a.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 5.5. Il caso Grandi Stazioni s.p.a. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 5.5.1. La posizione della V sezione del Consiglio di Stato, confermata dalle Sezioni unite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 5.5.2. La posizione della VI sezione del Consiglio di Stato. 229 5.5.3. La soluzione accolta dall’adunanza plenaria . . . . . . . . . 243 5.6. La RAI Radiotelevisione Italiana s.p.a. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 5.7. Altra casistica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 Capitolo VII LA QUALIFICAZIONE DELLE SOCIETÀ PUBBLICHE CHE CONCORRONO A GARE DI APPALTI di Rosanna De Nictolis 1. Profili generali. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251 2. Possibilità di conseguire l’attestazione SOA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251 Indice IX Capitolo VIII I PROFILI ORDINAMENTALI DEL SOGGETTO SOCIETARIO di Rosanna De Nictolis 1. La scelta del tipo societario. La partecipazione diretta e indiretta . 254 2. Il « controllo analogo »: scelta del tipo societario e organi di esercizio del controllo analogo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255 3. L’attività prevalente o esclusiva con il socio pubblico. Il modello delle gestioni separate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256 4. Le nomine pubbliche. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 4.1. Le nomine pubbliche prima della condanna comunitaria del 2007. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 4.2. La condanna comunitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 4.3. Il testo dell’art. 2449 c.c. novellato nel 2008. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 5. Il numero massimo di amministratori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262 5.1. L’ambito applicativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262 5.2. L’ambito applicativo per Regioni e Province autonome. Profili di incostituzionalità. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263 5.3. Il numero massimo di amministratori nelle società degli enti locali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 5.3.1. Il numero massimo di amministratori: distinzione tra società in house e miste. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 5.3.2. L’adeguamento degli statuti societari in ordine al numero massimo degli amministratori. Il differimento della disciplina sino all’entrata in vigore del d.P.C.M. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 5.4. Il numero massimo degli amministratori nelle società a partecipazione statale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273 5.4.1. Il quadro normativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273 5.4.2. L’ambito oggettivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278 5.4.3. L’atto di indirizzo. La riduzione eventuale o necessaria degli amministratori. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278 5.4.4. Profili transitori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279 6. Le incompatibilità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280 6.1. Incompatibilità per le società partecipate da enti locali . . . . . . 280 6.2. Incompatibilità per le società controllate indirettamente da amministrazioni statali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280 7. Il tetto massimo ai compensi degli amministratori per le società di Regioni ed enti locali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281 7.1. Ambito applicativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281 7.2. Ambito applicativo quanto a società in house e miste degli enti locali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281 7.3. Le società in house degli enti locali. Il compenso base . . . . . . . 284 7.4. Le società in house degli enti locali. I rimborsi spese e le indennità di risultato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285 X Indice 7.4.1. Il rimborso delle spese di viaggio e di soggiorno. . . . 285 7.4.2. Le indennità di risultato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286 7.5. Le società miste degli enti locali. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286 7.6. Profili transitori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287 8. I compensi massimi per gli amministratori di società a partecipazione statale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287 8.1. La disciplina originariamente dettata dall’art. 1, co. 466, l. n. 296/2006. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287 8.2. La disciplina attuale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288 8.3. Le deroghe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291 8.3.1. Profili generali: tre tipologie di deroghe. . . . . . . . . . . . . . 291 8.3.2. La derogabilità per esigenze eccezionali e tempo limitato. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291 8.3.3. La deroga per i contratti d’opera artistica o professionale e per le attività professionali . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291 8.3.4. La deroga per un incarico nominato. . . . . . . . . . . . . . . . . . 292 8.4. Regime transitorio della nuova disciplina. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292 8.4.1. Contratti di diritto privato in corso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292 8.4.2. Incarichi non privatistici e decurtazioni . . . . . . . . . . . . . . 292 8.4.3. Nuovi contratti e rinnovo dei precedenti. . . . . . . . . . . . . 293 8.5. Differimento di tutta la disciplina fino all’entrata in vigore di un regolamento attuativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293 8.6. Ulteriori limiti ai compensi nella l. n. 244/2007 . . . . . . . . . . . . . . . 294 9. La responsabilità di risultato degli amministratori delle società degli enti locali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295 9.1. Ambito e portata . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295 9.2. La disciplina transitoria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298 10. La pubblicità di incarichi, compensi, partecipazioni societarie . . . . . 299 10.1. La pubblicità di incarichi e compensi degli amministratori delle società degli enti locali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299 10.2. La pubblicità di incarichi e compensi per le società non quotate, a partecipazione statale totalitaria o prevalente . . . . . 301 10.3. La pubblicità dei dati relativi alle società pubbliche. . . . . . . . . . 302 10.3.1. Oggetto e rapporto con le regole sulla pubblicità di incarichi e compensi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302 10.3.2. Ambito quanto alle Regioni e Province autonome . . 305 11. La vita della società. Approvazione dello statuto e sue modifiche. Nomina e revoca degli amministratori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308 12. Poteri e responsabilità degli amministratori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308 12.1. Posizione del problema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308 12.2. I limiti di responsabilità in relazione alle scelte amministrative discrezionali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309 12.3. I limiti di responsabilità in relazione alle scelte imprenditoriali: la nozione allargata di pubblica amministrazione . . . . . . . 311 12.3.1. Posizione del problema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311 Indice XI 12.3.2. La giurisprudenza costituzionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312 12.3.3. La posizione della Corte di cassazione. La nozione allargata di pubblica amministrazione . . . . . . . . . . . . . . . . 313 12.3.4. La posizione della Corte di cassazione. Il criterio degli obblighi di servizio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317 12.3.5. La posizione della Corte di giustizia comunitaria . . . 319 12.3.6. La posizione della Corte dei conti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320 12.3.7. Sintesi conclusiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322 13. I dipendenti della società . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323 14. Mancanza o venir meno dell’interesse pubblico ed estinzione della società . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 325 15. Osservazioni conclusive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327 Capitolo IX I PROFILI PROCESSUALI di Rosanna De Nictolis 1. La trasversalità della materia e i riflessi processuali . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329 2. La delibera di scelta del modello societario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 330 3. La giurisdizione sulle procedure di scelta del socio nelle società miste. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 332 3.1. Ambito: le società a partecipazione pubblica maggioritaria o minoritaria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 332 3.2. L’ambito oggettivo: le procedure di evidenza pubblica e la loro omissione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333 3.3. L’ambito soggettivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333 3.4. La giurisdizione e l’interesse al ricorso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334 3.5. Scelta del socio e ipotesi sottratte alla giurisdizione esclusiva. 334 3.6. Scelta del socio mediante vendita della partecipazione azionaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335 3.7. Scelta del socio e istituzione, modificazione, estinzione di soggetti gestori di pubblici servizi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 336 4. Gli atti inerenti le vicende societarie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 344 4.1. Posizione delle questioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 344 4.2. La giurisdizione sulla revoca degli amministratori. . . . . . . . . . . . . 345 4.3. Le vicende del contratto sociale e dello statuto . . . . . . . . . . . . . . . 348 5. Gli atti di autotutela pubblicistica in ordine alla società. . . . . . . . . . . . . 349 6. La giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo in relazione a taluni poteri del socio pubblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 350 7. La responsabilità degli amministratori davanti alla Corte dei conti. 351 8. La giurisdizione sugli affidamenti diretti alle società in house . . . . . . 352 9. In particolare: affidamento diretto illegittimo. Tutela impugnatoria, risarcitoria e cautelare. Giurisdizione e rito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 354 XII Indice Capitolo X LE SOCIETÀ PUBBLICHE NEI VARI SETTORI DELL’ORDINAMENTO di Luigi Cameriero 1. Premessa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 355 2. Il servizio idrico integrato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 356 2.1. Genesi storica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 356 2.2. I nuovi principi sanciti dalla legge Galli . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 357 2.3. Gli ATO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358 2.4. Le modalità di gestione del servizio idrico integrato. . . . . . . . . . 359 2.5. Le circolari del Ministero dell’ambiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 363 2.6. Il rapporto 2007 dell’Autorità di vigilanza sulle risorse idriche concernente lo stato di attuazione della legge Galli. . . . . . . . . . . 364 3. Il trasporto pubblico locale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 366 3.1. Genesi storica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 366 3.2. Gli interventi della Comunità europea. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368 3.3. Il d.lgs. n. 422/1997. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368 3.4. Le successive evoluzioni normative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 370 3.5. L’obbligo del contratto di servizio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 372 4. Il servizio di erogazione del GAS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 374 4.1. Le linee evolutive: dal municipalismo all’ENI . . . . . . . . . . . . . . . . . 374 4.2. Il processo di liberalizzazione. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375 4.3. Il processo per la erogazione del servizio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 376 5. Il servizio di erogazione di energia elettrica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 381 5.1. Premessa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 381 5.2. Il processo di liberalizzazione del mercato dell’energia elettrica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 382 5.3. Il mercato dell’energia tra vincoli e libertà . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387 5.4. La borsa elettrica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 388 5.5. Il sistema tariffario nel settore dell’energia elettrica. . . . . . . . . . . 389 5.6. Lo stato di attuazione della riforma del settore elettrico . . . . 390 Capitolo XI LE SOCIETÀ PUBBLICHE TRA DIRITTO VIVENTE E PRASSI APPLICATIVE di Luigi Cameriero 1. Il servizio idrico integrato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 394 1.1. La gestione dei servizi idrici e le esigenze di tutela e promozione della concorrenza: la decisione ANTITRUST 24 maggio 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 394 Indice XIII 1.2. Le modalità di svolgimento della gara per l’affidamento del servizio idrico integrato: la decisione ANTITRUST 18 aprile 2007. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 397 1.3. L’affidamento diretto del servizio idrico integrato a società a partecipazione pubblica minoritaria, tra contrarietà dell’atto al diritto comunitario e criteri per il corretto affidamento del servizio: Tar Sardegna, sez. I, 27 marzo 2007 n. 549 . . . . . . . . . 403 1.4. Giurisdizione e competenza relativamente alle controversie tra ente gestore del servizio di depurazione e società che gestisce il servizio idrico integrato o di acquedotto: Cons. St., sez. V, 21 novembre 2003 n. 7613 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 405 1.5. L’esercizio del potere sostitutivo regionale in caso di mancata istituzione di un ATO e la salvaguardia delle gestioni esistenti: Cons. St., sez. V, 5 settembre 2005 n. 4478. . . . . . . . . . . . 406 1.6. Deliberazione dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, 7 maggio 2008 n. 16: avvio di procedimento volto ad accertare l’eventuale inosservanza della normativa per l’affidamento del servizio idrico integrato. 407 2. Il trasporto pubblico locale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 408 2.1. Regolamento n. 1370 del 2007 relativo ai servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia. . . . . . . . . . . . . . . . 408 3. Gas-energia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 408 3.1. Conclusioni dell’Avvocato Generale 24 gennaio 2008 in C-206/06: si rileva la rigidità della normativa europea in tema di “aiuti di Stato” e la facilità con cui eventuali maggiorazioni tariffarie in campo energetico possano essere equiparate ad essi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 408 3.2. Tar Valle d’Aosta, 13 dicembre 2007 n. 163: un tentativo di far ordine nell’istituto dell’“in house providing”; mercato, società mista, aspetto operativo più che finanziario del socio privato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 410 3.3. Tar Veneto, sez. I, 29 maggio 2007 n. 1604: sulla difficoltà di abbandonare il diritto di riscatto, dopo l’entrata in vigore dell’art. 15, d.lgs. n. 164/2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 411 4. Farmacie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 412 4.1. Tar Puglia-Bari, sez. I, 17 aprile 2007 n. 1085: la sentenza della Corte costituzionale 24 luglio 2003 n. 275, letta dal Tar Puglia come forma di tutela per la salute dei cittadini in un quadro normativo in cui le farmacie comunali si aprono al mercato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 412 4.2. Tar Puglia-Lecce, sez. II, 21 aprile 2006 n. 1985: inapplicabilità dell’art. 113, d.lgs. n. 267/2000 per la specificità del settore farmaceutico, non equiparabile ad altri settori di servizi a rete. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 414 XIV Indice 5. Parcheggi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 415 5.1. Tar Puglia-Lecce sez. I, 21 febbraio 2008 n. 563: non vi sono ostacoli di principio nell’applicazione dell’istituto del project financing a partire dall’art. 194, co. 1, lett. c), d.lgs. n. 267/2000. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 415 5.2. Tar Piemonte, sez. II, 3 dicembre 2007 n. 3637: sui tempi di applicazione dell’art. 113, d.lgs. n. 267/2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 416 6. Servizi cimiteriali. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 416 6.1. Tar Puglia-Bari, sez. III, 11 settembre 2007 n. 2103: il servizio d’illuminazione votiva è concessione di servizi pubblici e non di lavori, oltre ad essere un servizio avente piena rilevanza economica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 416 6.2. Cons. St., sez. VI, 27 dicembre 2006 n. 7950: la duplice veste del servizio di onoranze pubbliche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 417 6.3. Corte di cassazione, sez. I, 6 giugno 2005 n. 11726: sui servizi pubblici locali nell’ambito della “tutela della concorrenza” ex art. 117, co. 2, lett. e), Cost. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 418 6.4. Tar Lombardia-Milano, sez. I, 9 gennaio 2007 n. 4: costituisce concessione il servizio d’illuminazione elettrica votiva delle aree cimiteriali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 418 7. Servizi culturali. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 419 7.1. Tar Lazio-Roma, sez. II, 17 novembre 2005 n. 11471... . . . . . 419 7.2. …e Tar Lazio-Roma, sez. II, 23 agosto 2006 n. 7373: il Tar di Roma giunge a conclusioni differenti, impostando l’analisi dei fatti intorno all’applicabilità o meno dei principi di valorizzazione e di fruizione dei beni culturali alle situazioni in specie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 420 8. Servizio energia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 421 8.1. Trga Bolzano 8 marzo 2007 n. 91: il “servizio energia” come mero appalto e il concetto di “controllo analogo” . . . . . . . . . . . . 421 9. Servizi informatici . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 424 9.1. C. giust. CE, sez. II, 17 agosto 2007 C-371/05: sui due requisiti fondamentali per l’affidamento di un servizio pubblico senza gara ad evidenza pubblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 424 APPENDICE GIURISPRUDENZIALE a cura di Luigi Cameriero 1. Tar Sardegna, sez. I, 27 marzo 2007, n. 549. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 429 2. Cons. St., sez. V, 21 novembre 2003, n. 7613 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 433 3. Cons. St., sez. V, 5 settembre 2005, n. 4478. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 435 4. Deliberazione 7 maggio 2008, n. 16 dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 439 5. Tar Valle d’Aosta, 13 dicembre 2007, n. 163. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 444 Indice XV 6. Tar Veneto-Venezia, sez. I, 29 maggio 2007 n. 1604, ordinanza . . . . 454 7. Tar Puglia-Bari, sez. I, 17 aprile 2007 n. 1085 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 467 8. Tar Puglia-Lecce, sez. II, 21 aprile 2006, n. 1985. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 474 9. Tar Puglia-Lecce, sez. I, 21 febbraio 2008, n. 563. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 480 10. Tar Puglia Bari, sez. III, 11 settembre 2007, n. 2103. . . . . . . . . . . . . . . . . 486 11. Cons. St., sez. VI, 27 dicembre 2006, n. 7950. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 489 12. Corte di cassazione, sez. I, 6 giugno 2005, n. 11726 . . . . . . . . . . . . . . . . . 494 13. Tar Lombardia-Milano, sez. I, 9 gennaio 2007, n. 4. . . . . . . . . . . . . . . . . . 501 14. Tar Lazio-Roma, sez. II, 17 novembre 2005, n. 11471 . . . . . . . . . . . . . . . 503 15. Tar Lazio-Roma, sez. II, 23 agosto 2006, n. 7373. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 507 16. T.r.g.a. - Bolzano, 8 marzo 2007, n. 91. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 510 17. C. giust. CE, sez. II, 17 agosto 2007, C-371/05 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 519 Elenco delle fonti citate. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 523