Il volume raccoglie una serie di scritti che si inseriscono nell'ampio dibattito sul rapporto tra liberta' di iniziativa economica nella norma costituzionale dell'art.41 e la liberta' di mercato prevista nel modello comunitario, tornando cosi' alla questione del ruolo e delle prospettive delle autorita' indipendenti nel nostro Paese, con particolare attenzione all'Autorita' garante della concorrenza e del mercato. L'opera, suddivisa in tre sezioni, indaga, percio' sulla concorrenza e le istituzioni (prima parte), sul servizio pubblico, definendone concorrenza e regolazione (seconda parte), e sulla concorrenza vivente nell'ordinamento e sugli altri interessi pubblici.
Presentazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XV
I. Concorrenza e istituzioni
CAPITOLO PRIMO. L’art. 41 della Costituzione tra il paradosso
della liberta` di concorrenza e il ‘‘diritto della crisi’’
1. Premessa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
2. L’articolo 41 e la Costituzione mista . . . . . . . . . . . . . 5
3. L’interpretazione della Corte costituzionale e il primato
della liberta` di iniziativa economica . . . . . . . . . 7
4. Ordinamento comunitario ed articolo 41. . . . . . . . . . 9
5. Privatizzazioni, liberalizzazioni e incertezze legislative
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
6. La Corte costituzionale e la liberta` di concorrenza . . 12
7. Liberta` di concorrenza e suoi paradossi . . . . . . . . . . 14
8. Il primo rischio. L’eccesso di regolazione . . . . . . . . . 17
9. Segue. Antitrust e impegni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
10. Segue. Tutela della concorrenza e tutela del consumatore.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
11. USA ed UE a confronto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
12. L’eccesso di regole ed i compiti delle Istituzioni . . . . 22
13. Il secondo rischio. Il ‘‘pericolo scientista’’ e lo svuotamento
dell’ordine giuridico del mercato . . . . . . . . . 24
14. Tornare alla Costituzione?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
15. L’equilibrio costituzionale e l’impatto della crisi . . . . 28
16. Il ‘‘diritto della crisi’’, la concorrenza e l’articolo 41 . . 29
CAPITOLO SECONDO. Le autorita` indipendenti a vent’anni dal loro
‘‘erompere’’, tra tecnica, mercato e istituzioni
1. Introduzione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
VIII Indice
2. Tecnica, mercato e istituzioni al momento del nascere
delle autorita` indipendenti . . . . . . . . . . . . . . . . 34
3. La specificita` del caso italiano: procedimento e processo
come garanti e contrappesi dell’indipendenza . 35
4. Le autorita` oggi: la tecnica e la neutralita` . . . . . . . . . 37
5. Segue: il mercato. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
6. Segue: le istituzioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
7. Una proposta concreta: il canale discendente tra
Parlamento ed autorita` . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
CAPITOLO TERZO. Le nuove misure riparatorie del danno alla concorrenza:
impegni e misure cautelari
1. Premessa e impostazione dell’indagine . . . . . . . . . . . 49
2. Approccio economico e approccio giuridico nell’interpretazione
del diritto antitrust. . . . . . . . . . . . . . . . 51
3. Liberta` di mercato e danno alla concorrenza. . . . . . . 55
4. L’esperienza degli impegni nell’ordinamento comunitario.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
5. Il danno alla concorrenza ed i limiti agli impegni
nell’ordinamento nazionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58
6. Danno alla concorrenza e misure cautelari . . . . . . . . 62
7. Illecito plurisoggettivo, impegni ed azioni risarcitorie
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
8. La struttura degli impegni e l’art. 11 della legge
n. 241 del 1990 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70
9. La funzione amministrativa relativa agli impegni. I
rapporti tra tutela antitrust e regolazione . . . . . . . . . 76
10. Prima postilla di aggiornamento. Il caso Alrosa davanti
al Tribunale di primo grado ed alla Corte di
giustizia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
11. Seconda postilla di aggiornamento. Gli sviluppi
della giurisprudenza nazionale. . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
CAPITOLO QUARTO. Funzione giustiziale, repressione degli illeciti
antitrust e ‘‘diritti’’ del consumatore
1. Premessa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
2. I caratteri della funzione giustiziale. . . . . . . . . . . . . . 91
3. Funzione giustiziale e autorita` indipendenti . . . . . . . 93
Indice IX
4. Antitrust e tutela del consumatore. Il modo della integrazione
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96
5. Segue. Il modo della esclusione . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
6. Segue. Il modo finalistico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
7. Abuso di posizione dominante, funzione sanzionatoria
e struttura del procedimento . . . . . . . . . . . . . . . . 101
8. Segue. Accertamento dell’illecito, legittimazione alla
impugnazione e distanza dalla funzione giustiziale . . 104
9. Intese anticoncorrenziali. Struttura del procedimento.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110
10. Segue. Accertamento dell’illecito, legittimazione alla
impugnazione e distanza dalla funzione giustiziale . . 111
11. Segue. Le azioni di risarcimento del danno dei consumatori
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112
12. Impegni e pratiche scorrette. Dal consumatore ai
consumatori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
CAPITOLO QUINTO. Discrezionalita` tecnica dell’Autorita` antitrust
e sindacato giurisdizionale (a vent’anni dalla legge n. 287
del 1990)
1. La nozione di discrezionalita` tecnica. . . . . . . . . . . . . 123
2. Discrezionalita` tecnica, autorita` indipendenti e regole
economiche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
3. Lo spessore del controllo del giudice amministrativo
sulle autorita` indipendenti. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128
4. Tendenze recenti e diffidenze verso la discrezionalita`
tecnica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
5. La varieta` di atti e funzioni di AGCM e la varieta` del
sindacato giurisdizionale: intese, abusi, impegni . . . . 131
6. La repressione delle pratiche commerciali scorrette
come attivita` amministrativa vincolata . . . . . . . . . . . 134
7. Il sindacato del giudice amministrativo sulle pratiche
scorrette . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137
8. La giurisprudenza ed il superamento (dichiarato)
del sindacato debole . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139
9. Le obiezioni di fondo all’equazione autorita` indipendenti-
discrezionalita` tecnica e la loro confutazione . . 141
10. Le eccezioni alla discrezionalita` tecnica. Il caso
della regolazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144
X Indice
II. Servizio pubblico. Concorrenza e regolazione
CAPITOLO SESTO. Servizi pubblici e concorrenza. Servizi di interesse
economico generale, promozione e tutela della concorrenza
1. Premessa. Servizio pubblico e servizi di interesse
economico generale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149
2. Il servizio pubblico nel diritto comunitario. Un approccio
statico. Regime giuridico, il servizio sociale,
il servizio universale e gli obblighi di pubblico servizio.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153
3. Segue. Il servizio di interesse economico generale
tra diritto pubblico e diritto privato. . . . . . . . . . . . . . 158
4. Promozione della concorrenza. Aiuti di Stato e compensazioni.
Un approccio dinamico. . . . . . . . . . . . . . 162
5. Criteri per la compensazione degli oneri di servizio
pubblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167
6. Aiuti, promozione della concorrenza e sovrapposizione
di illeciti antitrust. La disciplina comunitaria
dei servizi di interesse economico generale . . . . . . . . 171
7. Servizi di interesse economico generale e tutela
della concorrenza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178
8. Conclusioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
CAPITOLO SETTIMO. Integrazione e sovrapposizione tra regolazione
e antitrust. Il caso dei servizi di interesse economico
generale
1. Regolazione e tutela della concorrenza. Le ragioni
della reciproca contaminazione. . . . . . . . . . . . . . . . . 185
2. La definizione e la distinzione tra regolazione ed antitrust
secondo la tradizione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187
3. La integrazione tra regolazione e tutela della concorrenza
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191
4. La sovrapposizione tra regolazione e tutela della
concorrenza. Chiave oggettivo-funzionale e chiave
soggettiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195
5. La chiave oggettivo-funzionale della sovrapposizione.
Il rapporto tra gli artt. 81 e 82 e l’art. 86 del
Trattato. Il caso CIF . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196
Indice XI
6. Segue. Caso CIF e SIEG. Caso CIF e tendenze dell’Autorita`
nazionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199
7. La chiave oggettivo-funzionale ed il limite della
competenza: il caso Telecom . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
8. La chiave soggettiva della sovrapposizione. Il controllo
sulle concentrazioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203
9. Segue. Le decisioni con impegni . . . . . . . . . . . . . . . . 204
10. Segue. Il parere nei servizi pubblici locali . . . . . . . . . 210
11. Segue. Il divieto delle pratiche commerciali scorrette 213
12. Considerazioni conclusive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215
CAPITOLO OTTAVO. I servizi pubblici locali tra perentoria privatizzazione
e incerta liberalizzazione
Sezione prima: La situazione precedente l’art. 23-bis. Analisi
degli interessi e degli istituti
1. Premessa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
2. Quanta liberalizzazione e quale privatizzazione: le
risposte della legislazione precedente all’art. 23-bis . . 221
3. Equilibrio misto e interessi in gioco . . . . . . . . . . . . . 224
4. I limiti alla liberalizzazione. La mancanza di una
concorrenza nel mercato e le modalita` di conformazione
e gestione della gara. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226
5. I limiti alla privatizzazione. L’abuso degli affidamenti
in house. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231
6. Segue. Gli affidamenti diretti alla societa` mista pubblico-
privata . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235
7. Un mercato fuori dal [C] comune. Il tentativo di riforma
nella XV legislatura. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237
Sezione seconda: La situazione dopo l’art. 23-bis
8. L’art. 23-bis e la sua ultima riforma. . . . . . . . . . . . . . 240
9. Il regime transitorio. Le tre liste: bianca, nera e grigia. 242
10. Segue. La cessazione anticipata ex lege degli affidamenti
e i dubbi sulla sua legittimita` . . . . . . . . . . . . . 244
11. Le misure asimmetriche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246
12. La societa` mista come forma ordinaria di gestione . . 247
13. Gli affidamenti in house nel 23-bis. L’inesorabile
mutevolezza dei requisiti. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250
XII Indice
14. Segue. Analisi di mercato e relazione motivata. Distonia
dall’ordinamento comunitario (?) . . . . . . . . . . 253
15. Il parere dell’Autorita` garante della concorrenza e
del mercato. Il ‘‘guardiano’’ della privatizzazione. . . . 256
16. Le prospettive future ed i problemi aperti: gare e
concorrenza nel mercato. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260
III. La concorrenza ‘‘vivente’’ nell’ordinamento e gli altri
interessi pubblici
CAPITOLO NONO. Le reti come beni pubblici e la gestione dei servizi
1. La rete e la nozione di bene privato e di bene pubblico
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267
2. Il problema del bene e dell’oggettivita` giuridica tra
diritto privato e diritto amministrativo . . . . . . . . . . . 270
3. L’interesse del proprietario alla qualita` pubblica
della rete. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273
4. Segue. La disciplina di settore . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275
5. L’interesse collettivo al buon funzionamento e all’efficienza
della rete. La disciplina di settore. . . . . . . . . 279
6. L’interesse dei competitors all’utilizzo delle infrastrutture.
Neutralita` della rete e regolazione . . . . . . . 282
7. Segue. Neutralita` della rete e antitrust . . . . . . . . . . . . 285
8. Le reti come beni pubblici. Considerazioni conclusive
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287
CAPITOLO DECIMO. Commercio e liberalizzazione
1. Premessa. Tre chiavi di lettura per un problema . . . . 293
2. La situazione anteriore al 1998 . . . . . . . . . . . . . . . . . 294
3. La riforma del 1998. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297
4. La riforma del 1998 secondo le tre chiavi di lettura. . 299
5. I punti deboli della riforma del 1998 . . . . . . . . . . . . . 301
6. La riforma del titolo V della Costituzione . . . . . . . . . 304
7. Le nuove tendenze vincolistiche . . . . . . . . . . . . . . . . 306
8. Le tendenze nella giurisprudenza amministrativa . . . 309
9. L’articolo 3 del d.l. 4 luglio 2006, n. 223 . . . . . . . . . . 310
10. Il controllo della Corte costituzionale e del giudice
amministrativo. Conclusioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313
Indice XIII
11. Postilla di aggiornamento. La giurisprudenza dopo
l’art. 3 del d.l. n. 223 del 2006: il ritorno della liberta`
di mercato. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317
CAPITOLO UNDICESIMO. Problemi e prospettive della disciplina dei
porti. I profili di diritto comunitario ‘‘oltre la concorrenza’’
1. Introduzione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321
2. Quattro finalita` ed interventi dell’ordinamento comunitario
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323
3. La rete intermodale dei trasporti . . . . . . . . . . . . . . . . 324
4. Segue. I progetti infrastrutturali prioritari . . . . . . . . . 325
5. La liberta` di concorrenza nel porto . . . . . . . . . . . . . . 327
6. Segue. I servizi tecnico-nautici. . . . . . . . . . . . . . . . . . 328
7. Segue. Le operazioni portuali . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334
8. Segue. Il rilascio delle concessioni portuali e la ‘‘giusta’’
concorrenza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335
9. Tutela della sicurezza e tutela dell’ambiente . . . . . . . 338
10. Conclusioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 340
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